AIA e conformità edilizia: l’autorizzazione ambientale può legittimare un’opera abusiva?
Il rilascio di un’autorizzazione ambientale può essere considerato una conferma implicita della regolarità edilizia degli immobili utilizzati dall’impianto?
Con la sentenza n. 4781/2026, il Consiglio di Stato ha confermato un ordine di demolizione relativo a un complesso formato da capannoni, autorimesse, locali tecnici, un terrapieno e un piazzale asfaltato.
Il punto centrale della decisione riguarda l’autonomia tra i diversi titoli amministrativi: l’autorizzazione integrata ambientale, AIA, riguarda le modalità di esercizio dell’impianto, ma non presuppone né attesta la legittimità urbanistico-edilizia dei manufatti e non costituisce un titolo edilizio idoneo a regolarizzarli.
Il Consiglio di Stato ha inoltre ritenuto che, nel caso esaminato, la notevole consistenza e le dimensioni del terrapieno escludessero la sua natura pertinenziale o accessoria. L’eventuale sostituzione della demolizione con la sanzione pecuniaria deve essere valutata nella fase esecutiva del procedimento, sulla base della rigorosa dimostrazione fornita dal privato.
Il caso
Il ricorrente ha impugnato un’ordinanza comunale di demolizione relativa a un complesso di manufatti, contestando la legittimità del provvedimento con cui l’amministrazione aveva ordinato la rimozione di alcune opere ritenute abusive, in quanto realizzate in assenza di un valido titolo edilizio e della necessaria autorizzazione paesaggistica.
Nello specifico, l’ordinanza riguardava un complesso costituito da:
un fabbricato destinato a deposito di automezzi, officina e ripostiglio, composto da due corpi di fabbrica per una superficie complessiva di 334,80 m²;
un ulteriore fabbricato aderente al precedente, formato da un primo blocco di 97,60 m² e da un secondo blocco di superficie superiore a 75 m², entrambi chiusi su tre lati;
un locale tecnico di circa 8 m²;
un terrapieno con annesso piazzale asfaltato di 354,80 m², utilizzato per la movimentazione dei mezzi.
Il ricorrente ha contestato la legittimità dell’ordinanza, deducendo la violazione di diverse disposizioni di legge e l’eccesso di potere dell’Amministrazione. In appello ha inoltre denunciato, tra gli altri profili, il difetto di istruttoria e di motivazione e la violazione del legittimo affidamento. Ha quindi chiesto l’annullamento del provvedimento e la condanna dell’amministrazione al pagamento delle spese di giudizio.
Con la sentenza n. 65/2024, il TAR Piemonte ha respinto il ricorso, ritenendo legittimo l’operato dell’amministrazione comunale.
Il proprietario ha quindi proposto appello dinanzi al Consiglio di Stato, chiedendo la riforma della decisione di primo grado e l’annullamento dell’ordinanza di demolizione.
La presenza di un’autorizzazione paesaggistica rende legittime opere edilizie realizzate senza titolo?
Il Consiglio di Stato ha ritenuto infondato il primo motivo di appello, con il quale il proprietario sosteneva che le opere fossero assistite da validi titoli edilizi e paesaggistici.
Secondo l’appellante, infatti, per una parte del complesso era stata presentata un’istanza di concessione in sanatoria e le amministrazioni competenti avevano espresso parere favorevole sotto il profilo paesaggistico, a seguito del pagamento delle somme dovute. A sostegno della propria tesi, il ricorrente richiamava l’autorizzazione paesaggistica rilasciata dalla Regione.
I giudici hanno tuttavia escluso che tale circostanza fosse sufficiente a dimostrare la legittimità delle opere contestate.
L’ordinanza di demolizione riguardava, infatti, un articolato complesso immobiliare composto da un fabbricato destinato a deposito di automezzi, officina e ripostiglio, da un ulteriore edificio adibito in parte ad autorimessa, da un locale tecnico e da un terrapieno con annesso piazzale asfaltato destinato alla movimentazione dei mezzi.
Più precisamente, il primo edificio era costituito da due corpi di fabbrica, per una superficie complessiva di 334,80 m², quasi interamente chiusi sui lati mediante blocchi di calcestruzzo. Il secondo comprendeva due ulteriori manufatti, il primo di 97,60 m² e il secondo di dimensioni superiori a 75 m². A questi si aggiungevano un locale tecnico di circa 8 m² e un terrapieno con piazzale asfaltato di 354,80 m².
Secondo il Consiglio di Stato, nessuna di queste opere risultava assistita da un valido titolo abilitativo.
L’autorizzazione paesaggistica del 1993, infatti, si riferiva a un fabbricato diverso da quello oggetto del giudizio, caratterizzato da una superficie notevolmente inferiore rispetto a quella del complesso esistente.
Anche sotto il profilo urbanistico ed edilizio, l’istanza volta al rilascio della concessione edilizia in sanatoria, presentata ai sensi dell’art. 13 della legge n. 47/1985, non era mai stata definita con un provvedimento espresso; secondo il Consiglio di Stato, si era pertanto formato il silenzio-rigetto previsto dalla disposizione.
Infine, il terrapieno e il piazzale asfaltato non risultavano menzionati né nella domanda di sanatoria né nella pratica relativa all’autorizzazione paesaggistica. Per questo motivo, il Collegio ha escluso che tali opere potessero considerarsi regolarmente assentite, respingendo il motivo di appello.
Quando un terrapieno ha natura pertinenziale?
Il proprietario ha sostenuto che il terrapieno non fosse soggetto all’obbligo di ottenere l’autorizzazione paesaggistica.
Anche questa censura è stata ritenuta infondata dal Consiglio di Stato.
I giudici hanno innanzitutto osservato che l’opera era comunque priva del necessario titolo edilizio, circostanza già di per sé sufficiente a giustificare l’ordine di demolizione.
Inoltre, richiamando quanto già affermato dal TAR Piemonte, il Collegio ha evidenziato che il terrapieno costituiva un’opera di notevole consistenza e dimensioni, circostanza che ne escludeva la natura pertinenziale o accessoria. Le sue dimensioni, infatti, erano state accertate e descritte nel verbale di sopralluogo del 13 luglio 2023.
Di conseguenza, l’intervento non poteva essere qualificato come opera pertinenziale o accessoria e richiedeva il rilascio del titolo paesaggistico, nella specie assente.
Per queste ragioni, anche il secondo motivo di appello è stato respinto.
L’AIA attesta anche la legittimità urbanistico-edilizia dei manufatti?
Il proprietario riteneva che il piazzale e il capannone fossero da considerare legittimi in quanto già ricompresi nell’Autorizzazione integrata ambientale (AIA) rilasciata per l’impianto. Secondo l’appellante, tale circostanza avrebbe ingenerato un legittimo affidamento circa la regolarità urbanistica ed edilizia dei manufatti esistenti.
Anche questa censura è stata respinta dal Consiglio di Stato.
I giudici hanno chiarito che l’AIA è un titolo relativo alle modalità di esercizio dell’impianto, ma non presuppone la legittimità urbanistico-edilizia dei manufatti e non costituisce di per sé un titolo idoneo a dimostrarla.
Di conseguenza, il rilascio dell’Autorizzazione integrata ambientale non costituisce un titolo edilizio e non può essere utilizzato come prova della legittimità urbanistico-edilizia dei manufatti.
Per questa ragione, il Collegio ha escluso che l’appellante potesse invocare un legittimo affidamento sulla regolarità urbanistico-edilizia dei manufatti, respingendo anche il terzo motivo di appello.
La presenza di una parte dell’opera ritenuta regolare impedisce sempre l’ordine di demolizione della porzione abusiva?
L’appellante ha infine contestato l’ordine di demolizione relativo alla tettoia, sostenendo che una porzione del manufatto fosse assistita da titoli autorizzativi. Secondo l’appellante, pertanto, l’eventuale difformità avrebbe potuto riguardare solo una parte limitata dell’opera e la demolizione della porzione abusiva avrebbe compromesso in modo insanabile la parte che l’appellante riteneva regolarmente assentita.
Anche questa censura è stata respinta dal Consiglio di Stato.
Il Collegio ha innanzitutto richiamato quanto già chiarito nell’esame del primo motivo di appello, evidenziando che l’assenza del titolo edilizio per la parte del manufatto interessata dall’ordinanza era già stata accertata nell’esame del primo motivo di appello.
I giudici hanno inoltre ricordato il principio secondo cui il meccanismo previsto dall’art. 34 del d.P.R. 380/2001, che consente in determinati casi di sostituire la demolizione con una sanzione pecuniaria (fiscalizzazione), ha carattere eccezionale. L’Amministrazione non è tenuta, prima dell’adozione dell’ordine di demolizione, a valutare se ricorrano i presupposti per applicare la sanzione sostitutiva.
L’eventuale impossibilità oggettiva di eseguire la demolizione senza arrecare pregiudizio alla parte conforme deve essere dimostrata in modo rigoroso dal privato nella fase esecutiva del procedimento.
Pertanto, la possibilità di sostituire la demolizione con la sanzione pecuniaria deve essere valutata dall’Amministrazione nella fase esecutiva del procedimento e non in sede di diniego della sanatoria o di contestuale adozione dell’ordine di demolizione.
In conclusione, il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, confermando la legittimità dell’ordinanza di demolizione impugnata.
Approfondimenti
Per approfondire il tema, leggi l’articolo dedicato a Conformità urbanistica, Abuso edilizio e Sanatoria edilizia.
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