Sopraelevare un muro di cinta: quando serve il permesso di costruire?
Il Tar Lombardia affronta il tema della sopraelevazione dei muri di cinta, chiarendo quali elementi incidono sulla qualificazione edilizia dell’intervento e sulla scelta del titolo abilitativo
I muri di cinta e di contenimento rappresentano un tema ricorrente nella pratica edilizia, soprattutto quando si interviene su manufatti già esistenti mediante modifiche, ampliamenti o sopraelevazioni. Stabilire quale titolo abilitativo sia necessario non dipende soltanto dalla denominazione dell’opera, ma richiede una valutazione concreta delle sue caratteristiche costruttive, delle dimensioni, della funzione svolta e dell’incidenza che l’intervento può avere sull’assetto dei luoghi.
La distinzione tra semplice recinzione, muro di cinta e muro di contenimento assume quindi particolare importanza, perché da essa possono derivare regimi edilizi differenti. Un’opera di modesta consistenza, destinata esclusivamente a delimitare una proprietà, può essere valutata diversamente rispetto a una struttura muraria stabile, dotata di una propria autonomia funzionale e capace di produrre una trasformazione apprezzabile del territorio.
La questione, affrontata dalla sentenza n. 4031/2026 del Tar Lombardia, diventa ancora più delicata quando non si realizza un manufatto completamente nuovo, ma si interviene su un muro preesistente aumentandone l’altezza. In questi casi occorre comprendere se la sopraelevazione possa essere considerata una modifica di carattere minore oppure se, per consistenza ed effetti, debba essere trattata come un intervento edilizio autonomo, con conseguenze dirette sulla scelta del titolo necessario e sul relativo regime sanzionatorio in caso di opere eseguite senza autorizzazione.
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Muro di cinta con funzione di contenimento alto 1,60 metri: serve il permesso di costruire?
La controversia esaminata dal TAR Lombardia nasce dall’impugnazione di un’ordinanza comunale con la quale era stata disposta, ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. 380/2001, la demolizione di un muro realizzato senza titolo edilizio lungo i confini est e sud di un immobile di proprietà dei ricorrenti. Il provvedimento comunale qualificava quindi l’opera come intervento abusivo soggetto al regime previsto per le costruzioni eseguite in assenza del necessario permesso di costruire.
Il punto centrale della controversia riguarda proprio la qualificazione edilizia del muro e, di conseguenza, l’individuazione del titolo abilitativo necessario per realizzarlo. Come già accennato, non tutte le opere destinate a delimitare una proprietà, infatti, sono sottoposte allo stesso regime: una recinzione di modesta consistenza può avere un impatto edilizio limitato, mentre un muro dotato di caratteristiche strutturali rilevanti, soprattutto quando svolge anche una funzione di contenimento, può determinare una trasformazione stabile dello stato dei luoghi e richiedere il permesso di costruire.
Nel caso concreto l’opera aveva dimensioni tutt’altro che trascurabili: secondo quanto riportato nella stessa sentenza, il muro si sviluppava per 34,90 metri di lunghezza e 1,60 metri di altezza ed era stato realizzato con la funzione di impedire l’ingresso nella proprietà delle acque meteoriche che, in occasione di condizioni atmosferiche avverse, tendevano ad invadere l’area.
I proprietari hanno contestato innanzitutto la qualificazione urbanistico-edilizia attribuita all’intervento dal Comune:
secondo la loro prospettazione, l’opera non avrebbe potuto essere considerata una nuova costruzione, ma avrebbe dovuto essere ricondotta alla manutenzione straordinaria oppure, in subordine, al risanamento conservativo o alla cosiddetta ristrutturazione edilizia leggera. Da questa diversa qualificazione sarebbe derivata, secondo i ricorrenti, l’inapplicabilità dell’art. 31 del Testo Unico dell’Edilizia, norma che disciplina gli interventi eseguiti in assenza del permesso di costruire e prevede, quale conseguenza primaria, l’ordine di demolizione;
la medesima impostazione è stata sviluppata nel secondo motivo di ricorso. I proprietari hanno sostenuto che, non trattandosi a loro avviso di una nuova costruzione, il Comune non avrebbe potuto ordinare la demolizione dell’opera e, soprattutto, non avrebbe potuto prospettare l’acquisizione gratuita dell’area al patrimonio comunale nell’ipotesi di mancata esecuzione dell’ordine di ripristino;
i ricorrenti hanno inoltre contestato la ragionevolezza della possibile acquisizione dell’area, osservando che il Comune sarebbe divenuto proprietario di una superficie sostanzialmente priva di utilità autonoma. A ciò si aggiungeva una censura relativa alla motivazione del provvedimento: l’ordinanza, secondo la loro tesi, avrebbe individuato l’estensione dell’area destinata all’eventuale acquisizione senza spiegare adeguatamente le ragioni alla base di tale quantificazione.
Un ulteriore argomento riguardava la presunta conformità urbanistica dell’opera. Proprio perché il muro sarebbe risultato compatibile con lo strumento urbanistico vigente, i ricorrenti ritenevano possibile ricorrere al meccanismo di regolarizzazione previsto dall’art. 37 del d.P.R. 380/2001, anziché applicare il più severo regime demolitorio dell’art. 31.
In sostanza, l’intera difesa dei proprietari ruotava attorno a un presupposto: l’intervento non avrebbe avuto consistenza tale da essere qualificato come nuova costruzione e, conseguentemente, non avrebbe richiesto un permesso di costruire. Venuto meno tale presupposto, secondo la loro ricostruzione, sarebbe venuta meno anche la legittimità della demolizione e delle ulteriori conseguenze previste dall’art. 31.
Il Comune non si è costituito nel giudizio davanti al TAR, ma la posizione comunale di difesa può essere ricavata dal contenuto del provvedimento impugnato e dalla qualificazione dell’abuso che ne costituisce il presupposto. L’Amministrazione aveva considerato il muro un’opera realizzata in assenza del necessario titolo edilizio e aveva applicato direttamente l’art. 31 del d.P.R. 380/2001, ordinandone la demolizione.
La logica del provvedimento era quindi quella propria degli interventi subordinati a permesso di costruire: accertata la realizzazione dell’opera senza tale titolo, il Comune aveva ritenuto necessario ordinare il ripristino dello stato dei luoghi. Alla mancata ottemperanza avrebbe poi fatto seguito il regime previsto dalla stessa disposizione, compresa l’acquisizione dell’area interessata dall’abuso.
Non sarebbe pertanto corretto attribuire al Comune specifiche tesi processuali ulteriori rispetto a quelle risultanti dagli atti: la conferma della correttezza dell’impostazione amministrativa deriva, nel caso in esame, soprattutto dalle argomentazioni sviluppate autonomamente dal TAR nella sentenza.
Il giudizio del TAR Lombardia: la realizzazione, così come l’autonoma sopraelevazione, di un muro di cinta con funzione di contenimento che, per struttura, dimensioni e incidenza, alteri stabilmente lo stato dei luoghi integra un intervento di nuova costruzione, soggetto a permesso di costruire; in assenza del titolo, trova applicazione il regime demolitorio di cui all’art. 31 del d.P.R. 380/2001
Il TAR Lombardia ha respinto la ricostruzione proposta dai ricorrenti, partendo dalla distinzione tra una semplice recinzione e un vero e proprio muro di cinta o di contenimento.
Secondo l’orientamento giurisprudenziale richiamato dal Collegio, un muro di cinta o di contenimento presenta caratteristiche di specificità e autonomia che lo differenziano dalla mera recinzione e che impediscono di considerarlo automaticamente come una semplice pertinenza dell’immobile principale. Il titolo edilizio necessario deve quindi essere individuato valutando concretamente la struttura dell’opera, le sue dimensioni, la sua funzione e l’incidenza prodotta sull’assetto del territorio.
Quando il muro, per struttura ed estensione, è in grado di produrre una modificazione urbanisticamente rilevante e stabile dello stato dei luoghi, la sua realizzazione rientra tra gli interventi di nuova costruzione. In tale ipotesi il titolo necessario è il permesso di costruire.
Il TAR estende espressamente questo principio anche alla sopraelevazione di un muro di contenimento già esistente. Richiamando il Consiglio di Stato, Sezione I, 7 agosto 2024, n. 1005, il giudice afferma che:
il muro di cinta o di contenimento è una struttura che è dotata di specificità ed autonomia che si differenzia dalla semplice recinzione e non ha natura pertinenziale; da ciò consegue che la realizzazione di un muro di recinzione necessita del permesso di costruire qualora, avuto riguardo alla sua struttura e all’estensione dell’area relativa, sia tale da modificare l’assetto urbanistico del territorio, rientrando, in questo caso, nel novero degli interventi di nuova costruzione. Anche una semplice sopraelevazione autonoma di un muro di contenimento richiede il permesso di costruire laddove si presenta idonea ad alterare stabilmente lo stato dei luoghi (cfr. Consiglio di Stato sez. I, 7 agosto 2024, n. 1005).
Come si vede quindi, secondo questo orientamento, anche gli interventi consistenti nell’innalzamento del muro di contenimento vanno ascritti alla categoria della nuova costruzione e necessitano perciò, affinché possano essere realizzati, del previo rilascio del permesso di costruire.
Ciò che assume rilievo, dunque, non è soltanto il fatto che venga costruito un muro completamente nuovo: anche l’aumento dell’altezza di quello esistente può assumere autonoma rilevanza edilizia e integrare una nuova costruzione.
Ne deriva un principio particolarmente significativo sul piano operativo: la sopraelevazione di un muro non può essere automaticamente qualificata come semplice manutenzione per il solo fatto di intervenire su una struttura preesistente. Occorre verificare l’effetto concreto dell’intervento. Se l’innalzamento determina una trasformazione permanente e apprezzabile dell’assetto dei luoghi, il regime edilizio è quello della nuova costruzione e il titolo appropriato è il permesso di costruire.
Nel caso deciso dal TAR, le caratteristiche dell’opera portavano chiaramente in questa direzione. Il muro aveva una lunghezza pari a quasi 35 metri, un’altezza di 1,60 metri e una specifica funzione di contenimento delle acque meteoriche. Il Collegio ha pertanto escluso che potesse trattarsi di una semplice recinzione o di un intervento manutentivo e lo ha qualificato come muro di contenimento, per la cui realizzazione sarebbe stato necessario ottenere preventivamente il permesso di costruire.
Questa qualificazione determina anche le conseguenze sul piano sanzionatorio. L’art. 31, comma 2, del d.P.R. 380/2001 stabilisce infatti che, quando un’opera soggetta a permesso di costruire viene eseguita senza tale titolo, l’Amministrazione deve ordinarne la demolizione. Il successivo comma 3 disciplina invece le conseguenze dell’eventuale inottemperanza all’ordine, prevedendo l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell’area interessata.
Il TAR sottolinea che si tratta di un sistema sanzionatorio vincolato. Una volta accertata l’esistenza dell’abuso, il Comune non può scegliere liberamente se applicare o meno la demolizione: deve adottare il provvedimento previsto dalla legge. Allo stesso modo, la mancata esecuzione dell’ordine determina le ulteriori conseguenze stabilite dall’art. 31.
Per questa ragione il Collegio ha ritenuto irrilevante, ai fini della legittimità dell’ordine di demolizione, anche l’argomento dei ricorrenti relativo alla presunta conformità dell’opera allo strumento urbanistico vigente. Una volta accertato che il muro richiedeva il permesso di costruire e che era stato realizzato senza averlo ottenuto, il Comune era tenuto ad applicare il regime sanzionatorio previsto dall’art. 31.
Il TAR ha infine respinto anche la censura riguardante la superficie destinata all’eventuale acquisizione. Dalla lettura dell’ordinanza risultava che tale superficie era sostanzialmente coincidente con quella interessata dal muro abusivo. Inoltre, il Collegio ha precisato che l’obbligo di motivare puntualmente l’estensione dell’area da acquisire non deve necessariamente essere assolto già nell’ordine di demolizione: tale motivazione può trovare sede nel successivo provvedimento con cui, verificata l’inottemperanza, viene formalmente dichiarata l’acquisizione al patrimonio comunale.
Alla luce di queste considerazioni il TAR Lombardia ha quindi respinto integralmente il ricorso, confermando la legittimità dell’ordinanza di demolizione.
Approfondimenti
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