La struttura di sostegno dei pannelli fotovoltaici rientra nell’edilizia libera?
Le semplificazioni previste per l’installazione degli impianti fotovoltaici si estendono automaticamente alle strutture di sostegno anche se queste costituiscono una nuova costruzione?
La normativa che favorisce la diffusione degli impianti fotovoltaici consente, in determinate condizioni, di installare i pannelli senza titolo edilizio. Ma questa semplificazione si estende anche alla realizzazione di una nuova struttura destinata a sostenerli? La questione è stata affrontata dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 7584/2026, relativa a una tettoia fotovoltaica realizzata in un’area sottoposta a vincolo paesaggistico.
Il manufatto era composto da una struttura metallica sostenuta da dodici pali, ancorati a una platea in cemento armato. Il proprietario riteneva che l’intervento potesse beneficiare delle semplificazioni previste per gli impianti alimentati da fonti rinnovabili. Il Comune, invece, aveva negato la sanatoria e disposto la demolizione, considerando l’opera una nuova costruzione, difforme dal progetto autorizzato sotto il profilo paesaggistico.
Il Consiglio di Stato ha confermato la legittimità dell’ordine di demolizione, chiarendo un principio fondamentale: la liberalizzazione dell’installazione dei pannelli fotovoltaici non comporta automaticamente la liberalizzazione della costruzione dei manufatti destinati a sostenerli.
Il caso: una tettoia fotovoltaica diversa dal progetto autorizzato
Nel gennaio 2022 il proprietario di tre unità abitative richiedeva l’autorizzazione paesaggistica per una tettoia permeabile destinata a sostenere un impianto fotovoltaico, costituita da una struttura in legno di circa 30 m², con quattro pali e altezza compresa tra 3 e 4 metri; il progetto veniva autorizzato dal Comune nell’aprile dello stesso anno. Nel giugno 2023 il proprietario presentava una SCIA per la realizzazione dell’impianto con caratteristiche differenti rispetto al progetto originario. L’opera effettivamente realizzata era costituita da una struttura metallica sostenuta da dodici pali, ancorati a una platea in cemento armato dello spessore di 25 cm, con altezza compresa tra 1,70 e 2,70 metri. Secondo gli elaborati presentati per la successiva sanatoria, la superficie in pianta era di circa 38 m².
L’opera, realizzata in un’area rurale sottoposta a specifiche tutele urbanistiche e a vincolo paesaggistico, veniva ritenuta dal Comune difforme rispetto al progetto autorizzato e in contrasto con la disciplina urbanistica, con conseguente sospensione dei lavori e ordine di demolizione.
Il proprietario presentava quindi una SCIA in sanatoria, unitamente a una richiesta di accertamento di compatibilità paesaggistica. Il Comune respingeva la sanatoria edilizia e confermava l’ordine di demolizione. Successivamente, il proprietario presentava un’ulteriore istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica, che ritirava dopo pochi giorni, ritenendo ancora efficace l’autorizzazione rilasciata nel 2022. Il Comune prendeva atto della rinuncia e confermava l’ordine di ripristino.
Dopo il rigetto del ricorso da parte del TAR Toscana con sentenza n. 841/2024, il proprietario proponeva appello al Consiglio di Stato, sostenendo che l’art. 9 del D.L. 17/2022, modificando l’art. 7-bis, comma 5, del D.Lgs. 28/2011, avesse ricondotto all’edilizia libera l’installazione di impianti fotovoltaici anche su strutture e manufatti fuori terra diversi dagli edifici e che l’espressione «con qualunque modalità» comprendesse anche la realizzazione della struttura di sostegno. Secondo il ricorrente, inoltre, l’opera non avrebbe creato nuova volumetria, sarebbe stata finalizzata all’efficientamento energetico e la platea in cemento armato non avrebbe avuto autonoma rilevanza urbanistica. Il proprietario contestava anche la necessità di una nuova autorizzazione paesaggistica, ritenendo che la riduzione delle altezze avesse diminuito l’impatto visivo, e sosteneva che il limite di 5 kW previsto dalle norme comunali per gli impianti fotovoltaici a terra dovesse essere calcolato separatamente per ciascuna delle tre unità immobiliari; infine, contestava l’ordine di demolizione, ritenendo possibile conformare l’intervento attraverso la semplice rimozione di alcuni pannelli e la conseguente riduzione della potenza complessiva.
La tettoia fotovoltaica è una nuova costruzione?
Il Consiglio di Stato respinge l’appello, confermando la decisione del TAR e la legittimità dell’ordine di demolizione.
Il punto centrale della motivazione riguarda la distinzione tra installazione dei pannelli fotovoltaici e costruzione della struttura che li sostiene.
Secondo i giudici, la disciplina introdotta dall’art. 9 del D.L. 17/2022 consente di qualificare come manutenzione ordinaria l’installazione degli impianti su edifici o manufatti già esistenti e legittimamente assentiti. Non consente, invece, di ricondurre automaticamente alla manutenzione ordinaria la realizzazione di una nuova struttura portante.
Il Consiglio di Stato precisa:
Ne segue che un impianto fotovoltaico può sottrarsi al titolo edilizio solo se viene collocato su una struttura già esistente e legittimamente assentita.
La conclusione deriva sia dall’interpretazione letterale della norma sia dalla sua finalità. L’espressione «installazione su edifici» presuppone infatti l’esistenza del manufatto sul quale vengono collocati i pannelli.
Allo stesso modo, la locuzione «con qualunque modalità» si riferisce alle tecniche di installazione dei pannelli e non alla possibilità di costruire liberamente un nuovo manufatto destinato a sostenerli.
La realizzazione di una tettoia di dimensioni significative, stabilmente incorporata al suolo e destinata a un utilizzo durevole, non può quindi essere qualificata come semplice manutenzione ordinaria. Quando presenta le caratteristiche di una nuova costruzione, richiede il permesso di costruire e, se realizzata in area vincolata, anche la necessaria autorizzazione paesaggistica.
Quando una struttura fotovoltaica è qualificabile come nuova costruzione anche senza creare nuova volumetria?
Nel caso esaminato, la struttura presentava caratteristiche incompatibili con quelle di un semplice intervento di manutenzione.
Il manufatto era costituito da pali metallici stabilmente ancorati a una fondazione in cemento armato e destinati a sostenere un impianto per la produzione continuativa di energia elettrica.
La dimensione dell’opera, il sistema costruttivo, il collegamento permanente al terreno e la destinazione durevole hanno portato il Consiglio di Stato a ricondurre l’intervento alla nozione di nuova costruzione prevista dall’art. 3, comma 1, lettera e), del D.P.R. 380/2001.
Il Collegio chiarisce che la qualificazione come nuova costruzione non dipende necessariamente dalla realizzazione di un volume chiuso.
In particolare, la sentenza afferma:
Questa nozione non richiede la creazione di nuova volumetria: è, quindi, irrilevante che l’opera non aumenti i volumi o che serva a migliorare l’efficienza energetica dell’edificio.
Non assume quindi rilievo decisivo la presenza di pannelli distanziati o l’eventuale interramento della platea in cemento armato.
La qualificazione edilizia dipende dalle caratteristiche complessive dell’intervento, dalla sua stabile incidenza sullo stato dei luoghi e dalla destinazione a soddisfare esigenze non temporanee.
Neppure l’eventuale esonero dall’accatastamento può determinare una diversa qualificazione urbanistica.
Il Consiglio di Stato distingue infatti le finalità fiscali e informative del catasto dalla disciplina edilizia e paesaggistica delle costruzioni.
Le semplificazioni per il fotovoltaico consentono di derogare alle prescrizioni urbanistiche comunali?
Un altro passaggio importante della decisione riguarda il rapporto tra semplificazioni per il fotovoltaico e pianificazione urbanistica comunale.
Il Collegio esclude che l’obiettivo di promuovere le energie rinnovabili consenta di disapplicare le prescrizioni urbanistiche. La sentenza evidenzia che la disciplina dell’edilizia libera deve essere interpretata nel rispetto degli strumenti urbanistici e delle normative di settore.
A questo proposito richiama anche il D.M. 2 marzo 2018, che distingue la semplice installazione di pannelli fotovoltaici dalla realizzazione di nuove strutture edilizie.
Il Consiglio di Stato richiama inoltre l’art. 7 del D.Lgs. 190/2024,, relativo ai regimi amministrativi per la produzione di energia da fonti rinnovabili. Pur non essendo applicabile temporalmente alla controversia, la disposizione conferma, secondo il Collegio, che gli interventi di edilizia libera relativi all’installazione di impianti fotovoltaici, indicati nell’Allegato A del decreto, devono essere compatibili con gli strumenti urbanistici approvati e con i regolamenti edilizi vigenti.
Autorizzazione paesaggistica: ridurre l’altezza non significa rispettare il progetto approvato
Il proprietario sosteneva che la nuova struttura, essendo più bassa di quella originariamente autorizzata, non richiedesse un’ulteriore valutazione paesaggistica.
Il Consiglio di Stato respinge questa interpretazione. Secondo i giudici, l’autorizzazione paesaggistica riguarda un progetto determinato e non rappresenta un titolo generico utilizzabile per realizzare opere diverse.
La sentenza chiarisce:
l’autorizzazione paesaggistica legittima sempre uno specifico progetto, valutato compatibile con il contesto, e non costituisce un titolo generico utilizzabile anche per interventi di minore impatto.
Nel caso esaminato, le difformità rispetto al progetto autorizzato non riguardavano soltanto le altezze, ma interessavano la struttura nel suo complesso: al posto della prevista struttura in legno su quattro pali era stata realizzata una struttura metallica sostenuta da dodici pali e ancorata a una platea in cemento armato, con dimensioni complessive anch’esse diverse.
Secondo il Consiglio di Stato, il passaggio dal legno al metallo e la realizzazione della fondazione in cemento armato non potevano essere considerate semplici modifiche esecutive, poiché incidevano sull’aspetto del manufatto, sulla sua percezione visiva e sul suo inserimento nel contesto paesaggistico; la valutazione della compatibilità di tali modifiche spettava quindi all’autorità competente alla tutela del vincolo. I giudici escludevano inoltre l’applicazione della tolleranza del 2% prevista dalla voce A.31 dell’Allegato A al D.P.R. 31/2017, poiché le differenze tra le altezze autorizzate e quelle effettivamente realizzate superavano ampiamente tale soglia ed erano accompagnate da modifiche della consistenza complessiva della struttura.
L’opera, pertanto, non poteva ritenersi coperta dall’autorizzazione paesaggistica originaria e, a seguito del ritiro dell’istanza di accertamento della compatibilità paesaggistica, risultava priva di un valido titolo per la configurazione effettivamente realizzata.
Il Consiglio di Stato precisa inoltre che l’esonero dall’autorizzazione paesaggistica previsto dalla disciplina agevolativa del fotovoltaico riguarda soltanto gli interventi che rientrano effettivamente nel suo ambito applicativo. Quando l’opera costituisce una nuova costruzione, resta applicabile il regime ordinario previsto dall’art. 146 del D.Lgs. 42/2004, anche nelle aree dichiarate di notevole interesse pubblico ai sensi dell’art. 136 dello stesso decreto.
La potenza massima consentita per un impianto fotovoltaico va calcolata considerando le singole utenze servite o l’impianto nel suo complesso?
La sentenza affronta anche il tema della potenza dell’impianto, alla luce dell’art. 156 delle NTA comunali, che vietava nelle aree interessate l’installazione di impianti fotovoltaici a terra con potenza superiore a 5 kW.
Il proprietario sosteneva che, essendo l’impianto destinato a servire tre diverse unità immobiliari, il limite dovesse essere calcolato separatamente per ciascuna utenza. Il Consiglio di Stato ha però respinto questa interpretazione, chiarendo che il limite previsto dalla norma comunale si riferisce all’impianto considerato nel suo complesso e non alla singola abitazione servita. Una diversa lettura, secondo i giudici, avrebbe infatti consentito di eludere la finalità della disposizione, volta a contenere la realizzazione di impianti di rilevanti dimensioni nelle aree sottoposte a tutela paesaggistica. L’impianto doveva quindi essere valutato unitariamente, indipendentemente dal numero delle unità immobiliari alle quali forniva energia.
Il Collegio precisa tuttavia che la questione della potenza non era determinante per l’esito del giudizio: l’assenza di un valido titolo paesaggistico costituiva già una ragione sufficiente per confermare l’ordine di demolizione.
Tuttavia, il limite di 5 kW esaminato nella sentenza deriva dalla specifica disciplina urbanistica comunale applicabile all’area interessata e non costituisce una soglia generalizzata prevista per tutti gli impianti fotovoltaici.
Tettoia fotovoltaica abusiva: quando il Comune deve consentire la conformazione?
Un ulteriore aspetto riguarda la possibilità di regolarizzare l’opera attraverso modifiche successive. Il proprietario sosteneva che il Comune avrebbe dovuto indicare gli interventi necessari per rendere conforme l’impianto, proponendo in particolare la rimozione di alcuni pannelli fotovoltaici per ridurne la potenza.
Il Consiglio di Stato richiama l’art. 19, comma 3, della legge 241/1990, secondo cui l’amministrazione indica le misure necessarie per conformare l’attività alla normativa vigente quando tale adeguamento sia concretamente possibile.
Sul punto, il Consiglio di Stato chiarisce:
La norma non impone di convocare l’interessato in contraddittorio e richiede di indicare le misure conformative solo quando l’abuso sia conformabile.
Nel caso esaminato, tuttavia, la riduzione della potenza non sarebbe stata sufficiente a eliminare le irregolarità, poiché sarebbero rimaste sia la struttura metallica con la platea in cemento armato sia le difformità rispetto al progetto autorizzato sotto il profilo paesaggistico. Per rendere legittimo l’intervento sarebbero state necessarie modifiche sostanziali alle dimensioni, alle caratteristiche strutturali e alla collocazione dell’opera. Il Comune aveva quindi correttamente escluso la possibilità di regolarizzarla mediante semplici interventi correttivi. Il Collegio precisa inoltre che il preavviso di rigetto non trova applicazione alla SCIA secondo la disciplina richiamata nella decisione e che, nelle circostanze accertate, l’ordine di demolizione aveva natura vincolata. Di conseguenza, neppure le contestazioni relative alla mancata partecipazione al procedimento erano sufficienti a determinare l’annullamento del provvedimento.
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