La società in house può sub-affidare a terzi?

Il TAR Campania chiarisce che la società in house può sub-affidare parti della prestazione a terzi, purché nel rispetto dell’evidenza pubblica

Una società in house che coordina l’esecuzione di un servizio pubblico avvalendosi di operatori terzi per le attività operative sta eludendo l’evidenza pubblica? Oppure sta semplicemente organizzando in modo efficiente le proprie risorse, come qualsiasi altro affidatario di un contratto pubblico?

È questa la domanda al centro di una vicenda giudiziaria che ha visto contrapposti un operatore privato del settore della manutenzione stradale e la Provincia di Salerno, sfociata nella sentenza del TAR Campania – Salerno, Sez. I, n. 742 del 20 aprile 2026. La pronuncia, che ha respinto il ricorso dell’operatore privato, affronta in modo organico e sistematico uno dei nodi più delicati dell’affidamento in house: fino a che punto la società in house può ricorrere a soggetti terzi per l’esecuzione delle prestazioni ricevute dall’Amministrazione?

La risposta del TAR è chiara: il sub-affidamento è ammesso, ma deve rispettare le regole dell’evidenza pubblica.

Il caso: la Provincia di Salerno e la manutenzione stradale in house

La Provincia di Salerno ha affidato alla propria società in house – partecipata al 100% – un ampio pacchetto di servizi relativi alla gestione della rete stradale provinciale (circa 2.600 km tra strade di proprietà e in gestione), comprendente:

manutenzione ordinaria e sorveglianza delle strade;
integrazione della pronta reperibilità;
supporto al demanio stradale;
ripristino delle condizioni di sicurezza a seguito di incidenti stradali (servizio di ripristino post-incidente).

Quest’ultimo servizio è stato affidato in concessione, con una formula particolare: la remunerazione non è a carico dell’Ente provinciale, ma deriva dal diritto della società di riscuotere i risarcimenti dai responsabili degli incidenti (assicurazioni e proprietari dei veicoli coinvolti), con il rischio di mancato recupero che rimane in capo alla società.

Un operatore privato attivo nel medesimo settore ha impugnato l’affidamento, contestando – tra l’altro – che la società in house non eseguisse il servizio di ripristino post-incidente direttamente con propri mezzi e personale, ma si limitasse a coordinare soggetti terzi (le cosiddette “Unità di Pronto Intervento” – UPI) legati ad essa da “contratti di governance”. Secondo la ricorrente, questo modello operativo configurava un subappalto generalizzato e occulto, elusivo dell’evidenza pubblica.

Il TAR ha respinto il ricorso in ogni sua parte.

Il quadro normativo di riferimento

Per comprendere la portata della sentenza, è necessario inquadrare le norme rilevanti.

L’art. 7 del D.Lgs. 36/2023: il principio di auto-organizzazione amministrativa

Le pubbliche amministrazioni possono scegliere autonomamente di eseguire lavori o prestare servizi attraverso l’autoproduzione, l’esternalizzazione o la cooperazione. L’affidamento in house rientra nel modello dell’autoproduzione e richiede un provvedimento motivato che dia conto dei vantaggi per la collettività, delle esternalità connesse e della congruità economica della prestazione.

L’art. 16, comma 7, del D.Lgs. 175/2016 (TUSP): gli affidamenti “a valle”

La norma principale per il tema del sub-affidamento è l’art. 16, comma 7, del Testo Unico sulle Società a Partecipazione Pubblica (D.Lgs. 175/2016), che impone alle società in house di acquisire lavori, beni e servizi secondo la disciplina del Codice dei contratti pubblici. La norma è formulata in modo ampio e onnicomprensivo, senza distinguere tra acquisizioni necessarie al funzionamento della società e acquisizioni relative all’esecuzione delle commesse dell’Amministrazione affidante.

L’art. 119 del D.Lgs. 36/2023: il subappalto

L’art. 119 del Codice prevede che i soggetti affidatari eseguano in proprio le prestazioni, ma ammette e disciplina il subappalto, vietando solo l’affidamento integrale o prevalente delle lavorazioni relative alla categoria prevalente e dei contratti ad alta intensità di manodopera. La norma è richiamata anche dall’art. 188 in materia di concessioni.

Le motivazioni del TAR

Il TAR conferma la legittimità dell’affidamento: la motivazione è completa, fondata su risultati qualitativi pregressi, confronti economici e benefici per la collettività; per il servizio in concessione senza corrispettivo non rileva la congruità dell’offerta. Esclude criticità sulla società in house, ritenuta risanata e in utile. Chiarisce che il principio di rotazione non si applica agli affidamenti sopra soglia UE. Ritiene legittimo l’affidamento unitario di servizi eterogenei, in quanto funzionali a un unico interesse pubblico con vantaggi operativi.

La società in house non è obbligata all’esecuzione integrale in proprio

Il TAR afferma con chiarezza che non esiste nell’ordinamento una regola che imponga alla società in house di eseguire integralmente in proprio tutte le prestazioni ricevute dall’Amministrazione. Questo principio era già stato enunciato dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 2765 del 30 aprile 2009, ma la pronuncia in esame lo sistematizza e lo aggiorna alla luce del D.Lgs. 36/2023, costruendo una sorta di “teoria del sub-affidamento in house“.

Imporre ad una società in house l’obbligo di esecuzione personale e diretta di ciascuna prestazione significherebbe costringerla ad una complessissima integrazione economica sia orizzontale sia verticale, al fine di realizzare al proprio interno l’intera prestazione in tutte le sue fasi. Ciò sarebbe in contrasto non solo con la logica giuridica, ma anche con quella economica.

Se l’appaltatore o il concessionario selezionato mediante gara può affidare a terzi singole parti della prestazione (art. 119 D.Lgs. 36/2023), ciò non può essere precluso ad un affidatario in house. La ratio è la stessa: nessun operatore economico, pubblico o privato, può essere costretto ad una autarchia economica totale.

La società in house, a differenza dell’impresa privata, non può scegliere liberamente il proprio sub-affidatario. L’art. 16, comma 7, del D.Lgs. 175/2016 impone che i contratti a valle siano affidati nel rispetto delle regole dell’evidenza pubblica. La ratio è chiara: se l’efficienza dell’affidamento privato è garantita dai criteri di gestione imprenditoriale nel contesto della concorrenza di mercato, nel caso della società in house tali criteri non sono sufficienti alla corretta gestione di risorse che, in ultima analisi, sono pubbliche.

Il TAR introduce un concetto operativo molto utile: esiste una sorta di ripartizione tra società in house e mercato delle prestazioni oggetto dell’affidamento. Restano affidate alla società quelle che questa è in grado di svolgere direttamente; vanno al mercato (mediante procedura di gara) quelle che la società non è in grado di eseguire. Questa ripartizione avrebbe potuto essere compiuta a monte dall’Amministrazione con una maggiore delimitazione dell’oggetto dell’affidamento in house; ma l’ampliamento dell’oggetto all’in house consente di efficientare il processo, liberando l’Ente dagli oneri di gara e di coordinamento.

Il modello operativo adottato dalla società – una centrale di coordinamento che attiva le UPI per gli interventi materiali – è stato già ritenuto legittimo da TAR Puglia-Lecce n. 1859/2016 (confermato da Cons. Stato n. 2797/2017), secondo cui i soggetti legati da contratti di governance “sono divenuti parte integrante della stessa organizzazione” della società in house. Il TAR Campania recepisce e aggiorna questo orientamento.

Il sub-affidamento non esonera la società in house dalla responsabilità verso l’Amministrazione. L’art. 8 del disciplinare tecnico riaffermava espressamente la responsabilità della società per l’esecuzione di tutte le prestazioni previste, in linea con l’ordinario regime dei contratti pubblici.

Leggi l’approfondimento: Affidamento in house nuovo codice appalti 2023: cosa cambia?

Il rapporto strutturato e continuativo tra l’amministrazione e la propria società in house non si esaurisce nell’atto di affidamento: richiede un legame operativo solido, fatto di scambio costante di documenti, aggiornamenti in tempo reale e piena visibilità sull’avanzamento dei lavori. Una piattaforma cloud dedicata consente a funzionari, tecnici e responsabili di consultare pratiche e file da qualsiasi luogo, mantenere il controllo sull’intera struttura del lavoro svolto e garantire quella trasparenza che il D.Lgs. 36/2023 richiede in ogni fase del contratto.

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