Impianti FER: quando serve la PAS e quando l’autorizzazione unica?

TAR Marche: il regime autorizzatorio degli impianti FER (PAS o autorizzazione unica) dipende dalla compatibilità dell’intervento con gli strumenti urbanistici e dalla disciplina del D.Lgs. 190/2024

La sentenza 528/2026 del Tar Marche analizza  il corretto inquadramento procedimentale degli impianti da fonti rinnovabili, con particolare riferimento alla distinzione tra procedura semplificata e autorizzazione unica. Il Tribunale amministrativo si confronta con una controversia complessa in cui emergono questioni di compatibilità urbanistica, vincoli ambientali e limiti del potere istruttorio dell’amministrazione nella fase preliminare del procedimento.

Chi progetta impianti FER deve verificare non solo la normativa nazionale sulle aree idonee, ma anche la disciplina urbanistica locale, che può risultare determinante nel definire il procedimento autorizzatorio applicabile. Inoltre, per la corretta progettazione fotovoltaica, è sempre bene utilizzare uno specifico software fotovoltaico che ti guida nella progettazione tecnica e la simulazione economica di qualsiasi tipo di impianto fotovoltaico connesso alle rete elettrica (grid-connected).

Il caso

La società ricorrente, attiva nel settore della produzione di energia da fonti rinnovabili, ha impugnato i provvedimenti con cui il Comune ha escluso la possibilità di utilizzare la procedura autorizzativa semplificata (PAS) per la realizzazione di due impianti fotovoltaici, per una potenza complessiva di circa 2 MW. Sono stati contestati anche tutti gli atti presupposti e conseguenti, anche non espressamente conosciuti.

Nel giudizio si sono costituiti il Comune e l’autorità preposta alla tutela del paesaggio. In fase cautelare, la richiesta di sospensione degli effetti degli atti impugnati è stata respinta dal Tribunale amministrativo e tale decisione è stata confermata in sede di appello. La causa è poi proseguita fino all’udienza di merito, con il deposito di memorie e documentazione da entrambe le parti.

Nel ricorso, la società espone che aveva attivato la procedura semplificata per la realizzazione di due impianti fotovoltaici tra loro collegati, da collocare in un’area che, secondo la normativa di settore, risulterebbe idonea alla produzione di energia da fonti rinnovabili. L’area è infatti situata in prossimità di zone produttive e rientra in un contesto interessato da interventi di carattere ambientale.

Dopo pochi giorni dall’avvio del procedimento, il Comune ha tuttavia dichiarato l’inefficacia della procedura semplificata, ritenendo che l’intervento dovesse essere considerato unitario e quindi soggetto al più complesso regime dell’autorizzazione unica. Nello stesso provvedimento sono state evidenziate anche alcune carenze documentali, in particolare la mancanza dell’autorizzazione paesaggistica e del parere dell’ente competente sulla viabilità, ritenuti necessari per la localizzazione dell’impianto.

L’amministrazione ha inoltre richiamato la presenza di diversi vincoli sull’area, tra cui quelli paesaggistici, ambientali e idrogeologici, evidenziando che il territorio interessato ricade in zone soggette a rischio di esondazione e a specifiche prescrizioni di tutela geomorfologica.

La società ha successivamente chiesto il riesame del provvedimento, presentando ulteriori osservazioni tecniche e difensive. Tuttavia, il Comune ha confermato il diniego, ritenendo ancora determinante la mancanza dell’autorizzazione paesaggistica e richiamando un precedente parere negativo dell’autorità competente, riferito però a un diverso progetto non più portato avanti dalla società.

La società ricorrente ha impugnato i provvedimenti con cui il Comune ha escluso l’utilizzabilità della procedura semplificata (PAS) per la realizzazione di due impianti fotovoltaici, ritenendo tali atti illegittimi per vizi procedurali, carenza di istruttoria e erronea applicazione della normativa di settore.

In sintesi, la società sostiene che il Comune abbia deciso troppo rapidamente, senza adeguata istruttoria e senza attivare una conferenza di servizi, quando invece il titolo non si era ancora formato. Contesta inoltre la richiesta di ulteriori autorizzazioni (in particolare paesaggistiche e viabilistiche) e la mancata considerazione della natura unitaria o comunque ammissibile dell’intervento in PAS.

La ricorrente contesta anche la qualificazione dell’impianto come soggetto ad autorizzazione unica, affermando che si tratterebbe comunque di un intervento sotto soglia e compatibile con la procedura semplificata. Sostiene poi che i vincoli richiamati dal Comune non siano correttamente individuati o non siano realmente ostativi, evidenziando inoltre che le valutazioni tecniche dell’amministrazione sarebbero incomplete o basate su dati non aggiornati.

Il Comune, dal canto suo, richiama precedenti valutazioni negative su un progetto analogo e sottolinea che l’intervento ricade in un’area già interessata da vincoli urbanistici, paesaggistici e idrogeologici, oltre che da prescrizioni specifiche di pianificazione territoriale, ritenendo quindi legittimo il diniego della PAS e necessario il ricorso a un procedimento autorizzatorio più complesso.

Quando è sufficiente la PAS e quando serve un regime autorizzatorio diverso?

Il ricorso viene respinto sulla base delle considerazioni che seguono.

Il Tribunale chiarisce preliminarmente, richiamando quanto già affermato in sede cautelare, che la controversia non riguarda la possibilità in sé di realizzare l’impianto fotovoltaico, bensì esclusivamente la corretta individuazione del regime autorizzatorio applicabile.

La disciplina di riferimento è contenuta nel D.Lgs. n. 190/2024, che ha riordinato il settore delle fonti rinnovabili prevedendo tre distinti regimi:

attività libera, (art. 7 e Allegato A);
procedura abilitativa semplificata – PAS (art. 8 e Allegato B);
autorizzazione unica (art. 9 e Allegato C).

Il Collegio osserva che, analogamente a quanto avviene in materia edilizia, la non ammissibilità di un intervento tramite procedura semplificata non comporta automaticamente l’impossibilità di realizzarlo, ma solo la necessità di ricorrere al titolo autorizzatorio “superiore”.

Nel provvedimento impugnato, infatti, l’amministrazione ha qualificato l’intervento come unico impianto fotovoltaico e lo ha ricondotto al regime dell’autorizzazione unica ex art. 9 del D.Lgs. n. 190/2024 (Allegato C).

Nel settore degli impianti FER, tale qualificazione incide anche sulla competenza, poiché l’autorizzazione unica è rilasciata dalla Provincia.

Il punto centrale del giudizio diventa quindi la correttezza della scelta amministrativa di escludere la PAS. Il Tribunale rileva tuttavia che gli atti impugnati non risultano del tutto chiari, pur ritenendo che, nel loro complesso, gli elementi indicati nel provvedimento giustifichino l’operato del Comune.

Il punto decisivo della decisione riguarda l’applicazione dell’art. 8, comma 2, del D.Lgs. n. 190/2024, secondo cui la PAS è preclusa in caso di non compatibilità dell’intervento con gli strumenti urbanistici vigenti o adottati, nel qual caso si applica l’art. 9 (autorizzazione unica).

l’art. 8, comma 2, del D.Lgs. n. 190/2024, nella versione vigente ratione temporis, stabiliva che “…Il ricorso alla PAS è precluso al proponente […] in assenza della compatibilità degli interventi con gli strumenti urbanistici approvati e i regolamenti edilizi vigenti, nonché in caso di contrarietà agli strumenti urbanistici adottati. In tal caso, si applica l’articolo 9 in tema di autorizzazione unica…”;

Nel caso concreto, l’area interessata è disciplinata dalle Norme Tecniche di Attuazione del PRG, che recepisce il Piano Territoriale di Coordinamento (PTC) e le relative prescrizioni.

Dagli atti emerge che la Provincia ha previsto il divieto di installazione di impianti fotovoltaici nelle aree qualificate come “varchi fluviali”, in quanto assimilate ad ambiti di tutela integrale anche ai sensi del Piano Paesaggistico Ambientale Regionale (PPAR) e delle Linee guida regionali adottate ai sensi dell’art. 12 del D.Lgs. 387/2003.

Trattandosi di disposizioni urbanistiche vigenti e non impugnate, il Tribunale ritiene integrata la condizione di incompatibilità urbanistica, che impedisce l’utilizzo della PAS e impone il ricorso all’autorizzazione unica ex art. 9 del D.Lgs. 190/2024.

Di conseguenza, il provvedimento comunale è legittimo nella parte in cui esclude la procedura semplificata.

Quando la PA può inibire una Procedura Abilitativa Semplificata (PAS)?

È infondata la censura secondo cui il provvedimento di inibitoria della PAS sarebbe stato adottato prematuramente.

Ai sensi dell’art. 8, comma 6, del D.Lgs. n. 190/2024, l’amministrazione può intervenire entro 30 giorni dalla presentazione dell’istanza; decorso tale termine, la PAS si consolida e può essere rimossa solo mediante autotutela ex art. 21-nonies della L. n. 241/1990.

Non è condivisibile neppure la doglianza relativa alla mancata convocazione della conferenza di servizi. Il Tribunale evidenzia che tale adempimento non era necessario, poiché esistevano già ragioni ostative sufficienti a escludere l’utilizzo della PAS.

È inoltre infondata la censura sulla mancata specificazione del vincolo paesaggistico ai sensi dell’art. 142, comma 1, lett. c), del D.Lgs. n. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio). La società era infatti già a conoscenza del vincolo, emerso in un precedente procedimento amministrativo. Il riferimento al parere della Soprintendenza, pur relativo a un diverso progetto, conferma comunque la persistenza del medesimo vincolo sull’area interessata.

Il Tribunale precisa che non è possibile esaminare nel merito le ulteriori questioni relative alla compatibilità dell’impianto con la pianificazione paesaggistica, ambientale e con il Piano per l’Assetto Idrogeologico (PAI), poiché tali valutazioni dovranno essere eventualmente svolte in sede di conferenza di servizi ai sensi dell’art. 9 del D.Lgs. 190/2024.

Si tratta infatti di poteri amministrativi non ancora esercitati, rispetto ai quali opera il divieto di sostituzione del giudice sancito dall’art. 34, comma 2, del Codice del processo amministrativo (D.Lgs. 104/2010).

Alla luce di quanto esposto, il ricorso viene respinto.

Leggi l’approfondimento su Testo Unico sulle Rinnovabili (D.Lgs. 190/2024): regimi amministrativi e autorizzazioni per le FER

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