Il Comune può ordinare la demolizione anche se la SCIA è ancora efficace?

Se l’opera è realizzata in conformità a una SCIA regolarmente presentata e coerente con il tipo di intervento, l’ordine di demolizione non può sostituire i controlli e l’autotutela: prima occorre rimuovere gli effetti della segnalazione

Fino a che punto il Comune può esercitare il proprio potere di vigilanza su un intervento edilizio realizzato sulla base di una SCIA? Può contestarne la legittimità anche a distanza di tempo e ordinare direttamente la demolizione delle opere, senza aver prima rimosso gli effetti della segnalazione?

Con la sentenza n. 7516/2026, il Consiglio di Stato chiarisce i limiti dei poteri comunali in materia di vigilanza urbanistico-edilizia, soffermandosi sul rapporto tra efficacia della SCIA, controlli amministrativi, autotutela e potere repressivo.

In particolare, i giudici precisano che, quando le opere realizzate corrispondono a quanto rappresentato nella SCIA e la segnalazione è coerente con il regime edilizio previsto per la tipologia di intervento eseguito, il Comune non può ordinare direttamente la demolizione contestando la legittimità dell’intervento. Se la contestazione riguarda presupposti ed effetti della SCIA, l’Amministrazione deve prima intervenire sugli effetti della SCIA attraverso gli strumenti previsti dall’ordinamento, ricorrendone i relativi presupposti.

SCIA in variante, controlli comunali e poteri repressivi: quali limiti?

Un intervento di ristrutturazione edilizia pesante interessava un complesso residenziale composto da 86 unità abitative ed era stato realizzato mediante demolizione e ricostruzione di edifici pluripiano. Il progetto originario prevedeva, lungo i balconi e sui prospetti, alcuni elementi grigliati con funzione prevalentemente ornamentale, destinati anche a sostenere la crescita di piante rampicanti.

Il 24 febbraio 2023 veniva presentata una SCIA in variante. Negli elaborati allegati, gli elementi inizialmente descritti come grigliati erano rappresentati come piccole pareti e definiti «strutture esterne decorative». Nel giugno 2023 veniva comunicata la fine dei lavori e, nell’ottobre dello stesso anno, era depositata anche la segnalazione certificata di agibilità.

A seguito della segnalazione di un terzo, il Comune effettuava un sopralluogo per verificare le caratteristiche delle opere. Secondo gli uffici comunali, le strutture non avrebbero svolto una funzione esclusivamente decorativa, ma avrebbero delimitato spazi chiusi su tre lati, utilizzabili anche per ospitare impianti e apparecchiature a servizio delle abitazioni.

L’Amministrazione riteneva pertanto che tali strutture dovessero essere computate ai fini del rispetto delle distanze dai confini. Sulla base di questa valutazione ne disponeva la demolizione, richiamando in particolare l’art. 34 del D.P.R. 380/2001, che disciplina gli interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di costruire.

La società destinataria dell’ordinanza impugnava il provvedimento davanti al TAR Calabria, che accoglieva il ricorso e ne disponeva l’annullamento.

Il giudice amministrativo concentrava la propria valutazione sui termini entro i quali il Comune poteva esercitare i poteri di controllo sulla SCIA edilizia. Al momento dell’adozione dell’ordinanza di demolizione, infatti, erano già trascorsi i 30 giorni previsti per l’esercizio dei poteri ordinari di verifica. Inoltre, il Comune non aveva avviato alcun procedimento di autotutela per rimuovere gli effetti della SCIA.

Secondo il TAR, non era quindi possibile ordinare la demolizione di opere che risultavano ancora legittimate da una segnalazione efficace, senza aver prima rimosso gli effetti del titolo. Il giudice riteneva pertanto irragionevole ingiungere la demolizione di opere ancora legittimate da un titolo abilitativo.

Il Comune contestava la decisione e proponeva appello davanti al Consiglio di Stato, sostenendo che il TAR avesse confuso due poteri amministrativi distinti: da una parte, il controllo sulla SCIA edilizia, soggetto a termini specifici; dall’altra, il generale potere di vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia, che consente all’Amministrazione di individuare e reprimere eventuali abusi.

L’ente contestava inoltre la sufficienza degli elaborati progettuali allegati alla SCIA, ritenendo che non rappresentassero in modo chiaro le caratteristiche effettive delle pareti realizzate.

In particolare, le paretine comparivano nelle planimetrie, ma non risultavano adeguatamente evidenziate nelle sezioni verticali. Secondo il Comune, questa modalità di rappresentazione non avrebbe consentito di valutarne correttamente l’altezza e gli effetti sulla conformazione dell’edificio.

Sulla base di tali considerazioni, l’Amministrazione sosteneva di poter intervenire comunque attraverso i propri poteri di vigilanza e repressione degli abusi edilizi, senza dover prima procedere alla rimozione degli effetti della SCIA.

Una rappresentazione progettuale incompleta è sempre una falsa rappresentazione?

Uno dei passaggi più rilevanti della sentenza riguarda il confine tra una rappresentazione progettuale incompleta o non sufficientemente chiara e una vera e propria falsa rappresentazione dello stato dei luoghi.

Nel caso esaminato, il Consiglio di Stato rileva che la parete oggetto di contestazione era comunque presente negli elaborati allegati alla SCIA. La circostanza che tale elemento non fosse rappresentato nelle sezioni con modalità particolarmente efficaci o immediatamente leggibili non è stata ritenuta sufficiente, di per sé, a qualificare la documentazione progettuale come falsa o non veritiera.

Eventuali carenze nella rappresentazione grafica, qualora non comportino l’occultamento dell’opera o la descrizione di una situazione diversa da quella effettiva, rientrano infatti nell’ambito degli aspetti che l’Amministrazione può approfondire durante la fase ordinaria di controllo della pratica, richiedendo al tecnico chiarimenti, integrazioni o ulteriori elaborati.

Sul punto, la sentenza precisa:

Per potersi parlare di una “falsa rappresentazione dello stato dei luoghi” […] il progetto nel suo complesso […] avrebbe dovuto evidenziare uno stato di fatto non veritiero […] ovvero nascondere un certo elemento, rilevante a fini valutativi dell’intervento nel contesto.

Nel caso concreto, l’elemento contestato risultava invece individuabile nella documentazione depositata e il Comune non aveva formulato osservazioni o richieste di integrazione entro i termini previsti per il controllo della SCIA.

La distinzione assume particolare rilievo sul piano tecnico: un elaborato grafico non pienamente esaustivo o suscettibile di una rappresentazione più accurata non coincide automaticamente con una falsa rappresentazione. Quest’ultima presuppone un livello ulteriore di difformità informativa, riconducibile alla rappresentazione di uno stato non veritiero, all’occultamento di elementi essenziali o comunque a una documentazione tale da impedire all’Amministrazione di percepire la reale consistenza dell’intervento.

Quando, invece, l’opera è comunque riconoscibile dagli elaborati presentati, eventuali dubbi interpretativi o carenze di dettaglio devono essere affrontati nell’ambito dell’attività istruttoria, attraverso la richiesta di chiarimenti o integrazioni al professionista.

Quando il Comune può intervenire su una SCIA già efficace?

Il tema centrale riguarda il rapporto tra efficacia della SCIA e poteri di vigilanza e repressione dell’Amministrazione comunale.

L’art. 27 del D.P.R. 380/2001 attribuisce al Comune un ampio potere di vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia, finalizzato ad accertare e reprimere gli interventi realizzati in assenza di titolo o in difformità dalla disciplina vigente. Questo potere, tuttavia, non può essere utilizzato per rimettere indefinitamente in discussione una SCIA che l’Amministrazione avrebbe potuto verificare entro i termini previsti dalla legge.

La distinzione assume particolare rilievo quando l’opera realizzata corrisponde a quanto rappresentato nella segnalazione e il titolo utilizzato risulta coerente con la tipologia di intervento eseguito. In questa situazione, il potere repressivo non può essere esercitato prescindendo dagli effetti già prodotti dalla SCIA.

Il Consiglio di Stato chiarisce infatti che:

Laddove […] l’intervento è assistito da un titolo coerente con lo stesso, solo la sua previa caducazione consente di qualificarlo come abusivo e dunque sanzionabile.

Ne deriva che, quando l’opera è stata eseguita conformemente alla SCIA, un ordine di demolizione non può essere utilizzato per contestare indirettamente la legittimità della segnalazione senza che questa sia stata prima rimossa secondo gli strumenti previsti dall’ordinamento.

Il procedimento sanzionatorio e quello di controllo sulla SCIA operano, infatti, su piani distinti. Se il problema riguarda non la difformità materiale dell’opera rispetto a quanto dichiarato, ma la legittimità stessa della segnalazione, l’Amministrazione deve prima intervenire sugli effetti della SCIA.

Durante la fase ordinaria di controllo, il Comune può esercitare i poteri interdittivi e conformativi previsti dall’art. 19 della legge 241/1990, imponendo, a seconda dei casi, la cessazione dell’attività o l’adeguamento dell’intervento alle prescrizioni di legge.

Una volta decorso il termine ordinario di controllo, l’Amministrazione può valutare, ricorrendone i presupposti, l’esercizio dei poteri di autotutela secondo quanto previsto dall’art. 21-nonies della legge 241/1990, tenendo conto anche dell’interesse pubblico e della posizione del privato.

Nel caso esaminato, il sopralluogo comunale era stato eseguito nel novembre 2023, mentre la SCIA era stata presentata nel febbraio dello stesso anno. Al momento del sopralluogo risultava ancora sussistente, quantomeno sotto il profilo temporale, la possibilità di valutare l’esercizio dell’autotutela. Il Comune avrebbe pertanto potuto avviare il procedimento volto a verificare la sussistenza dei presupposti per la rimozione degli effetti della segnalazione, instaurando l’interlocuzione con il privato e valutando anche l’interesse pubblico all’intervento in autotutela. Non poteva invece sostituire tale percorso con l’adozione immediata di un ordine di demolizione.

La sentenza ribadisce inoltre che anche il potere interdittivo previsto dall’art. 19 della legge 241/1990 resta assoggettato ai termini stabiliti dalla norma, ovvero sessanta giorni, ridotti a trenta dal comma 6-bis in materia edilizia.

Quando una SCIA non impedisce al Comune di reprimere un abuso edilizio?

L’efficacia della SCIA non preclude in assoluto l’esercizio dei poteri repressivi del Comune. Occorre però distinguere tra una segnalazione coerente con la tipologia dell’intervento e una SCIA “giuridicamente inconfigurabile”, utilizzata cioè per opere radicalmente estranee al relativo regime edilizio.

Rientrano in quest’ultima ipotesi, ad esempio, l’utilizzo della SCIA per un intervento inequivocabilmente qualificabile come nuova costruzione o per opere realizzate in un’area soggetta a inedificabilità assoluta. In questi casi la segnalazione non è idonea a fornire copertura all’intervento, che può essere considerato sostanzialmente sine titulo: a fronte di una radicale inconfigurabilità della SCIA, l’intervento repressivo può quindi essere esercitato a prescindere dal tempo trascorso.

Diversa è la situazione in cui la SCIA sia correttamente riconducibile alla tipologia di intervento e la contestazione riguardi soltanto specifici profili di conformità urbanistica. Una SCIA eventualmente non conforme sotto specifici profili urbanistici non può essere automaticamente equiparata a una segnalazione radicalmente inconfigurabile. Se la SCIA è comunque riconducibile al modello normativo dell’intervento, i suoi effetti devono essere considerati dall’Amministrazione fino alla loro eventuale rimozione secondo gli strumenti previsti dall’ordinamento.

Nel caso esaminato, la questione riguardava anche il rispetto delle distanze. Il regolamento comunale escludeva dal relativo calcolo nicchie, aggetti, balconi aperti e strutture esterne decorative, mentre il Comune riteneva che la parete realizzata avesse determinato la chiusura dei balconi. Nel caso esaminato, il Consiglio di Stato rileva che l’elemento murario interessava soltanto una porzione del balcone, determinando una sorta di nicchia laterale, senza realizzarne la completa chiusura verso l’esterno.

Il Collegio non esclude in assoluto la plausibilità di una diversa lettura della configurazione dell’opera, ma evidenzia che tale valutazione risultava ormai tardiva, poiché le caratteristiche dell’elemento murario erano già ricavabili dalla documentazione allegata alla SCIA.

Soprattutto, la configurazione dell’opera era già desumibile dagli elaborati allegati alla SCIA. Anche una diversa interpretazione delle norme comunali sulle distanze avrebbe quindi dovuto essere formulata nell’ambito dei controlli sulla segnalazione. Il punto decisivo resta perciò procedurale: una SCIA radicalmente incompatibile con l’intervento non impedisce la repressione dell’abuso; una SCIA coerente con l’opera, ma eventualmente illegittima sotto specifici profili urbanistici, conserva invece i propri effetti finché non venga rimossa con gli strumenti previsti dalla legge.

L’uso del balcone come spazio tecnico modifica la destinazione d’uso?

La destinazione di una porzione del balcone all’alloggiamento di elettrodomestici o impianti a servizio dell’abitazione non determina, di per sé, un mutamento urbanisticamente rilevante della destinazione d’uso.

Nel caso esaminato, la zona delimitata dalla parete veniva utilizzata per collocare apparecchiature funzionali all’unità immobiliare. Tale circostanza non è stata ritenuta sufficiente a trasformare il balcone in un ambiente autonomamente destinato a un uso diverso da quello originario.

La valutazione deve infatti essere riferita alla funzione complessiva dell’unità immobiliare e al ruolo che il balcone conserva rispetto all’abitazione. Il balcone continua a costituire uno spazio accessorio e pertinenziale, destinato al miglior godimento dell’appartamento, e può essere impiegato per esigenze domestiche o per ospitare impianti senza perdere automaticamente tale carattere.

In questa prospettiva, l’utilizzo della superficie esterna per collocare una lavatrice, un’asciugatrice o altri elementi tecnici non comporta, da solo, il passaggio a una diversa categoria funzionale né determina una modifica della destinazione urbanistica dell’immobile.

La situazione potrebbe assumere diversa rilevanza in presenza di una chiusura del balcone su tutti i lati, con conseguente ampliamento della volumetria. Nel caso concreto, tuttavia, una simile trasformazione non risultava né accertata né contestata. Nel caso concreto, tuttavia, una simile trasformazione non risultava né accertata né contestata.

Il discrimine, quindi, non è rappresentato dal semplice utilizzo tecnico o domestico dello spazio, ma dalla presenza di una trasformazione edilizia idonea a modificare in modo sostanziale la natura e la funzione del balcone rispetto all’unità immobiliare cui accede.

In conclusione, il Consiglio di Stato respinge l’appello del Comune, confermando l’illegittimità dell’ordine di demolizione. Quando l’opera realizzata corrisponde a quanto rappresentato in una SCIA efficace e coerente con il regime dell’intervento, l’Amministrazione non può utilizzare direttamente il potere repressivo per contestare la legittimità della segnalazione senza averne prima affrontato gli effetti secondo gli strumenti e i presupposti previsti dall’ordinamento.

Approfondimenti

Per approfondire il tema leggi l’articolo dedicato alla SCIA edilizia.

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