CCNL appalti: il superminimo non basta per l’equivalenza delle tutele
Il Consiglio di Stato chiarisce quando morbilità, scatti di anzianità e superminimo incidono su anomalia ed equivalenza CCNL
Negli appalti pubblici il costo della manodopera non è un dato formale da inserire nel PEF, ma un elemento essenziale per verificare la reale sostenibilità dell’offerta. Lo ribadisce il Consiglio di Stato con la sentenza n. 3476/2026, intervenendo su una gara per l’affidamento quinquennale in concessione della gestione di un asilo nido comunale.
Il caso: concessione di un asilo nido e costi del personale
La procedura riguardava la gestione per 5 anni di un asilo nido comunale. Dopo una prima aggiudicazione, la gara era già stata oggetto di contenzioso per la mancata verifica dell’anomalia dell’offerta e per l’omessa valutazione dell’equivalenza tra il contratto collettivo applicato dall’aggiudicataria e quello indicato dalla stazione appaltante.
Riaperta la procedura, il Comune aveva ritenuto congrua l’offerta e dichiarato equivalente il CCNL applicato. La seconda classificata ha nuovamente impugnato l’aggiudicazione, contestando soprattutto la sottostima del costo della manodopera e il confronto tra CCNL Aninsei e CCNL Cooperative sociali.
Il TAR Lombardia aveva accolto il ricorso. Il Consiglio di Stato conferma la decisione e respinge l’appello.
Verifica di anomalia: la “morbilità” non può ridurre tutti i costi
Uno dei punti più importanti riguarda la riduzione del 20% del costo complessivo del personale, giustificata dall’aggiudicataria con la cosiddetta “morbilità”, cioè con la media dei bambini assenti per malattia. Secondo il Consiglio di Stato, tale ragionamento non può essere applicato indistintamente a tutte le figure professionali impiegate nel servizio. Può avere una logica, se adeguatamente dimostrata, per il personale educativo, il cui impiego può variare in relazione al numero di bambini presenti. Non è invece automaticamente sostenibile per figure come cuoco, ausiliari e coordinatrice.
Il cuoco deve comunque preparare i pasti, anche se i bambini presenti sono meno del previsto. Gli ausiliari sono collegati alla capacità ricettiva e agli standard minimi di pulizia, sanificazione e presenza giornaliera. La coordinatrice, inoltre, era stata offerta per 20 ore settimanali come elemento migliorativo e tale impegno non poteva essere ridotto in base alle assenze degli utenti.
Per i giudici, la stazione appaltante avrebbe dovuto verificare in modo puntuale se la riduzione fosse coerente con l’organizzazione del servizio, con il capitolato e con le ore offerte. La motivazione favorevole sulla congruità non era sufficiente.
Scatti di anzianità: vanno considerati già nell’offerta
Altro passaggio operativo riguarda gli scatti di anzianità. L’aggiudicataria aveva indicato un costo del personale costante per ogni annualità, senza considerare gli aumenti retributivi maturabili nel quinquennio.
Il Consiglio di Stato chiarisce che gli scatti di anzianità e gli aumenti salariali già noti o prevedibili al momento dell’offerta devono essere calcolati sin dalla gara. Non possono essere trattati come eventi imprevedibili né scaricati automaticamente sul meccanismo di revisione prezzi.
La revisione ex art. 60 del D.Lgs. 36/2023 non è una indicizzazione automatica di ogni incremento salariale previsto dal CCNL. L’operatore economico deve costruire un’offerta capace di sostenere tutti i costi ordinari e prevedibili della manodopera.
Equivalenza CCNL: il confronto è tra contratti, non tra promesse
La seconda questione riguarda l’art. 11 del Codice dei contratti pubblici. La stazione appaltante aveva indicato il CCNL Cooperative sociali; l’aggiudicataria applicava invece il CCNL Aninsei, sostenendo l’equivalenza delle tutele anche tramite il riconoscimento di un superminimo.
Il Consiglio di Stato fornisce un chiarimento importante: equivalenza non significa identità assoluta tra contratti collettivi, perché altrimenti sarebbe svuotata la facoltà dell’operatore di applicare un CCNL diverso. Tuttavia, le “stesse tutele” devono essere valutate con riferimento al contratto collettivo applicato, cioè al contenuto stabile e negoziale del CCNL.
Il superminimo, se è un impegno unilaterale dell’operatore e non una tutela prevista dal contratto collettivo applicato, non è idoneo a colmare il divario ai fini dell’equivalenza economica. In altre parole, non basta promettere di pagare di più: occorre dimostrare che il sistema contrattuale applicato garantisca tutele economiche e normative equivalenti.
Leggi l’approfondimento: La tutela dei lavoratori negli appalti pubblici
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