Abusi edilizi realizzati in epoche diverse: quando la valutazione è unitaria?

Una pluralità di opere edilizie realizzate in momenti diversi può essere valutata unitariamente quando le trasformazioni risultano funzionalmente collegate e dirette al medesimo risultato edilizio

Quando più interventi abusivi risultano funzionalmente collegati e concorrono a modificare complessivamente un immobile, non è corretto esaminarli in modo atomistico per ricondurli singolarmente a categorie edilizie meno gravose.

È questo uno dei punti centrali affrontati dal Consiglio di Stato, con la sentenza n. 3532/2026, pronunciata su una controversia relativa a un ordine comunale di demolizione riguardante numerosi interventi eseguiti su un fabbricato interessato anche da vincolo paesaggistico.

Il Collegio conferma che, ai fini della qualificazione dell’intervento e della disciplina sanzionatoria, rileva l’impatto complessivo delle opere. Nel caso esaminato, la presenza di ampliamenti volumetrici, modifiche della sagoma e mutamenti di destinazione ha giustificato l’applicazione dell’art. 31 del D.P.R. 380/2001.

Il caso: più interventi, epoche diverse

La vicenda riguarda un immobile sul quale il Comune, a seguito di un sopralluogo effettuato nel marzo 2015, aveva riscontrato numerosi interventi ritenuti abusivi.
Le opere erano state realizzate in periodi differenti, a partire dal 1996 e nel corso degli anni successivi.

Tra gli interventi contestati figuravano:

un soppalco realizzato nel piano interrato adibito a garage;
la tompagnatura di una finestra e l’ampliamento di una tettoia al piano terra;
l’ampliamento del fabbricato mediante chiusura e trasformazione di una tettoia preesistente;
la realizzazione di un solaio-terrazzo con chiusure vetrate dello spazio sottostante;
pavimentazioni e sistemazioni esterne;
una tettoia sulla copertura del torrino scala;
due ampliamenti al primo piano;
interventi nel sottotetto;
la trasformazione di un lastrico solare in terrazza praticabile.

Il Comune aveva quindi adottato un’ordinanza di demolizione e di ripristino dello stato dei luoghi ai sensi dell’art. 31 del D.P.R. 380/2001.

Il proprietario aveva impugnato il provvedimento dinanzi al TAR Campania sostenendo, tra l’altro, che alcune opere non fossero soggette al regime sanzionatorio applicato e che parte degli interventi fosse stata realizzata dal precedente proprietario. Il TAR aveva respinto il ricorso, ritenendo legittima l’ordinanza di demolizione.
Da qui l’appello al Consiglio di Stato.

I motivi del ricorso: valutazione separata degli interventi

L’appellante ha contestato anzitutto il criterio utilizzato per esaminare le opere.

Secondo la sua ricostruzione, gli interventi avrebbero dovuto essere considerati separatamente perché realizzati in epoche diverse, privi di un collegamento funzionale e, in parte, eseguiti prima dell’acquisto dell’immobile.

Una seconda censura riguardava la qualificazione complessiva delle opere come intervento riconducibile alla ristrutturazione edilizia. L’appellante sosteneva inoltre che diverse opere avrebbero potuto essere considerate, singolarmente, come manutenzione straordinaria, interventi di risanamento conservativo, opere pertinenziali e interventi riconducibili all’edilizia libera.

Da questa impostazione derivava anche la contestazione della sanzione applicata: secondo la parte, sarebbe stato eventualmente applicabile l’art. 33 del D.P.R. 380/2001 e non l’art. 31.

Un’ulteriore censura riguardava la posizione soggettiva del proprietario, che sosteneva di essere estraneo alla realizzazione di alcuni abusi, perché anteriori all’acquisto dell’immobile.
Infine veniva lamentata la mancata adeguata considerazione, da parte del Comune, delle osservazioni tecniche presentate nel corso del procedimento amministrativo.

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello.

Come devono essere valutati più interventi edilizi realizzati sullo stesso immobile?

Il primo punto affrontato riguarda il metodo con cui deve essere valutata una pluralità di interventi edilizi.
Secondo il Consiglio di Stato, nel caso concreto tutte le opere erano dirette a un medesimo risultato: migliorare e potenziare l’utilizzo residenziale e abitativo dell’immobile.
Per il giudice, quindi, il fatto che gli interventi fossero stati realizzati in tempi diversi o da soggetti differenti non era, da solo, sufficiente a imporne una valutazione separata. Ciò che conta è il loro collegamento funzionale e il risultato pratico complessivamente perseguito.

La sentenza richiama il principio secondo cui:

In presenza di una pluralità di opere abusivamente realizzate, la valutazione dell’abuso edilizio presuppone una visione complessiva e non atomistica delle opere realizzate, dovendosi valutare l’insieme delle opere realizzate nel loro contestuale impatto edilizio e non il singolo intervento

Il Consiglio di Stato aggiunge che non è possibile scomporre artificiosamente gli interventi per sottrarne singole parti alla sanzione applicabile al complesso delle opere.
Il pregiudizio per l’assetto urbanistico ed edilizio, infatti, deve essere valutato considerando le opere nel loro insieme e nelle reciproche interazioni.

Quando più interventi edilizi possono essere considerati unitari ai fini della loro valutazione?

La sentenza valorizza in modo particolare l’aspetto funzionale. Per stabilire se più opere debbano essere valutate unitariamente non è sufficiente considerare il solo profilo strutturale. Occorre verificare anche l’elemento funzionale, cioè se gli interventi, pur eventualmente distinti sotto il profilo materiale, siano strumentali al perseguimento del medesimo scopo pratico.

Nel caso esaminato, il Consiglio di Stato rileva che soppalco, ampliamenti, trasformazioni delle coperture, chiusure e interventi sui diversi piani concorrevano nel loro insieme a potenziare la fruibilità dell’immobile.

Nel caso concreto, il Consiglio di Stato ha quindi ritenuto legittima una valutazione complessiva delle trasformazioni.

Come si qualificano più interventi edilizi quando, considerati nel loro insieme, modificano l’organismo edilizio originario?

Il Consiglio di Stato respinge anche la censura relativa alla qualificazione dell’intervento.

Considerate nel loro insieme, le opere avevano prodotto:

aumento delle volumetrie;
mutamenti di destinazione d’uso;
modificazioni della sagoma.

La sentenza afferma quindi che il complesso degli interventi aveva dato luogo a un organismo edilizio almeno in parte diverso da quello originario.

Da qui, secondo il Consiglio di Stato, la corretta riconduzione complessiva dell’intervento alla ristrutturazione edilizia, per la quale era necessario uno specifico titolo edilizio, nella specie mancante.

D’altra parte, l’appellante tentava di attribuire alle singole opere categorie edilizie meno gravose: il soppalco nel garage, ad esempio, veniva ricondotto alla manutenzione straordinaria; la pavimentazione esterna all’edilizia libera; alcune strutture e ampliamenti alla categoria delle pertinenze.

Il Consiglio di Stato non accoglie questa impostazione. Secondo la sentenza, una volta accertato il collegamento funzionale tra gli interventi e considerata la loro complessiva incidenza strutturale e funzionale sull’immobile, la qualificazione separata delle singole opere non può neutralizzare il giudizio sull’abusività complessiva. Il giudice osserva inoltre che diversi interventi avevano prodotto ampliamenti volumetrici, mentre altri avevano modificato la sagoma o determinato mutamenti di destinazione.
Mancavano inoltre elementi idonei a considerarli semplici opere pertinenziali o di manutenzione straordinaria.

Alla luce delle caratteristiche complessive dell’intervento, il Consiglio di Stato conferma anche la disciplina sanzionatoria applicata dal Comune.

La sentenza afferma: «correttamente l’amministrazione ha ritenuto applicabili, al caso di specie, le sanzioni di cui all’art. 31 del T.U. edilizia, anche ribadendo che sull’area insistevano vincoli di protezione a tutela del paesaggio».

Viene quindi respinta la tesi dell’appellante secondo cui avrebbe dovuto trovare applicazione l’art. 33 del D.P.R. 380/2001.

Chi acquista dopo l’abuso può essere destinatario delle conseguenze dell’inottemperanza?

Altro passaggio rilevante riguarda il proprietario che non abbia materialmente realizzato alcune delle opere abusive.

L’appellante aveva acquistato l’immobile successivamente alla realizzazione di una parte degli interventi e sosteneva che tale circostanza dovesse escludere almeno l’acquisizione gratuita del bene al patrimonio comunale.

Il Consiglio di Stato respinge la censura richiamando il principio secondo cui la mancata ottemperanza all’ordine di demolizione costituisce un illecito autonomo rispetto alla originaria realizzazione dell’abuso.

Il proprietario successivo, anche se estraneo alla materiale realizzazione originaria dell’abuso, resta destinatario dell’obbligo di ripristino e può subire le conseguenze previste dall’art. 31 in caso di mancata ottemperanza all’ordine di demolizione.

La sentenza richiama inoltre il principio secondo cui il proprietario non responsabile dell’abuso, per evitare gli effetti sanzionatori, deve dimostrare di avere intrapreso iniziative concretamente idonee a ottenere il ripristino dello stato dei luoghi.

L’ultima questione riguarda la mancata considerazione delle osservazioni tecniche presentate dal proprietario durante il procedimento. Anche questa censura viene respinta.
Secondo il Consiglio di Stato, l’ordine di demolizione aveva natura vincolata e, alla luce delle caratteristiche degli interventi, il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

La sentenza richiama quindi l’art. 21-octies della legge 241/1990 e afferma che «il contenuto del provvedimento, trattandosi di atto vincolato, come condivisibilmente ritenuto dal primo giudice, non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato».

Il Consiglio di Stato ha pertanto respinto integralmente l’appello e confermato la decisione di primo grado. Con il rigetto dell’appello è rimasta quindi confermata la legittimità dell’ordine di demolizione adottato dal Comune.

Approfondimenti

Per approfondire il tema leggi l’articolo dedicato agli abusi edilizi

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