Edilizia libera: il Comune può vietare un intervento anche se non serve alcun titolo edilizio?
Il TAR Liguria chiarisce il rapporto tra edilizia libera e prescrizioni comunali, affrontando i limiti agli interventi e la tutela del decoro e del paesaggio
L’edilizia libera comprende una serie di interventi realizzabili senza la necessità di richiedere un titolo abilitativo. Tuttavia, questa semplificazione non significa che il proprietario possa eseguire qualsiasi opera senza vincoli. Anche gli interventi più semplici devono confrontarsi con le prescrizioni urbanistiche ed edilizie comunali, oltre che con le eventuali disposizioni poste a tutela del paesaggio e del decoro architettonico.
Per i tecnici, la questione è particolarmente importante: un intervento esonerato da CILA, SCIA o permesso di costruire può comunque risultare in contrasto con le norme locali? E fino a che punto un Comune può disciplinare materiali, caratteristiche e modalità di realizzazione di opere che la legislazione nazionale riconduce all’attività edilizia libera?
Sul rapporto tra edilizia libera, regolamenti comunali e vincoli paesaggistici interviene il TAR Liguria, con la sentenza n. 1065/2026, offrendo interessanti spunti di riflessione sui limiti da rispettare nella realizzazione degli interventi edilizi.
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Edilizia libera: il Comune può vietare l’installazione di un canniccio su una recinzione privata?
La proprietaria di un immobile aveva installato, lungo il confine del proprio terreno con la strada pubblica, una ringhiera in acciaio e una schermatura realizzata con una stuoia di canne.
La struttura era stata predisposta per delimitare la proprietà e proteggerla da eventuali intrusioni, garantendo al tempo stesso una maggiore riservatezza rispetto agli spazi esterni.
A seguito di un sopralluogo effettuato, l’amministrazione comunale aveva rilevato la presenza dei manufatti e contestato la loro realizzazione in assenza dei necessari titoli edilizi e paesaggistici.
Con l’ordinanza apposita, il Comune aveva quindi disposto il ripristino dello stato dei luoghi, ordinando la rimozione sia della ringhiera metallica sia della schermatura in canniccio.
Secondo l’amministrazione, l’intervento risultava incompatibile con le disposizioni urbanistiche ed edilizie comunali, in particolare con quelle che disciplinavano le caratteristiche delle recinzioni prospicienti le strade pubbliche.
La contestazione assumeva ulteriore rilevanza per la particolare ubicazione del terreno, situato in un’area sottoposta a vincolo paesaggistico e caratterizzata dalla presenza di vedute panoramiche di pregio.
La proprietaria, ritenendo illegittimo il provvedimento, aveva impugnato l’ordinanza davanti al TAR Liguria.
Nel corso del procedimento giudiziario, tuttavia, la controversia aveva subito una parziale modifica. L’amministrazione comunale aveva infatti respinto la richiesta di sanatoria paesaggistica riguardante la ringhiera metallica e la ricorrente aveva dichiarato di non avere più interesse a contestare l’ordine di rimozione di quest’ultima.
Il giudizio si era quindi concentrato sulla legittimità dell’obbligo di eliminare il canniccio applicato alla recinzione.
I motivi del ricorso: il canniccio sarebbe un’opera di edilizia libera
La proprietaria aveva articolato la propria impugnazione in due motivi principali, distinguendo le contestazioni relative alla schermatura in canne da quelle riguardanti la ringhiera metallica:
Il canniccio come elemento di arredo esterno non soggetto a titolo edilizio
Con il primo motivo, la ricorrente sosteneva che l’installazione della stuoia di canne non costituisse un intervento edilizio soggetto a un preventivo titolo abilitativo.
A suo giudizio, il manufatto avrebbe dovuto essere considerato una semplice opera di manutenzione ordinaria oppure un elemento di finitura degli spazi esterni, riconducibile al regime dell’attività edilizia libera previsto dall’articolo 6 del D.P.R. 380/2001.
La schermatura, infatti, era stata applicata a una recinzione metallica preesistente senza realizzare fondazioni, strutture murarie o altre opere edilizie autonome.
La proprietaria evidenziava anche la funzione essenzialmente pratica dell’intervento, destinato a proteggere l’area privata dalle intrusioni e a schermarla rispetto all’esterno.
Da queste circostanze, secondo la tesi del ricorso, sarebbe derivata l’illegittimità dell’ordine di ripristino, poiché l’amministrazione avrebbe trattato come abusivo un intervento che la normativa nazionale consentiva di eseguire senza titolo edilizio.
L’asserita compatibilità con le norme urbanistiche comunali
La ricorrente contestava inoltre l’applicazione dell’articolo 35 delle Norme tecniche di attuazione del Piano regolatore generale.
Tale disposizione disciplinava le caratteristiche delle recinzioni affacciate sulla viabilità pubblica, prevedendo l’impiego di materiali che garantissero la trasparenza della delimitazione.
Secondo la proprietaria, però, il canniccio non avrebbe modificato le caratteristiche della recinzione autorizzata, perché costituiva un componente aggiuntivo semplicemente appoggiato o fissato alla struttura metallica.
Veniva inoltre sottolineato che schermature analoghe sarebbero state presenti presso numerose abitazioni nelle vicinanze, a dimostrazione della loro diffusione nel contesto edilizio locale.
La ricorrente contestava anche l’applicabilità dell’articolo 116 del regolamento edilizio comunale, che vietava espressamente il posizionamento di cannicci e teli utilizzati per tamponare le recinzioni.
A questo proposito sosteneva che la schermatura fosse stata installata diversi anni prima della modifica regolamentare introdotta con la deliberazione del Consiglio comunale.
L’intervento più recente, secondo quanto dichiarato, si sarebbe limitato alla sostituzione o al ripristino di parti deteriorate della precedente schermatura.
Per tale ragione, la nuova disposizione comunale non avrebbe potuto essere applicata retroattivamente a una struttura già esistente.
In subordine, la proprietaria chiedeva al giudice di disapplicare le norme locali ritenute incompatibili con la legislazione nazionale in materia edilizia.
Il ragionamento era fondato sull’idea che un regolamento comunale non potesse impedire la realizzazione di opere che la normativa statale qualificava come attività edilizia libera.
L’assenza di un obbligo di autorizzazione paesaggistica
Un ulteriore profilo del primo motivo riguardava la disciplina paesaggistica.
La ricorrente riteneva che la stuoia di canne, per le sue caratteristiche costruttive e per la sua limitata consistenza materiale, non fosse idonea a produrre alterazioni significative dell’ambiente circostante.
A sostegno di questa interpretazione richiamava il D.P.R. 31/2017, relativo agli interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica o sottoposti a procedura semplificata.
In particolare, invocava le fattispecie individuate ai punti A.10 e A.13 dell’Allegato A, ritenendole applicabili alla schermatura e agli elementi con funzione di delimitazione e protezione della proprietà.
Secondo questa impostazione, l’opera avrebbe potuto essere realizzata senza una specifica autorizzazione paesaggistica, non producendo un’alterazione rilevante del contesto tutelato.
Le contestazioni relative alla ringhiera metallica
Il secondo motivo riguardava invece la ringhiera in acciaio.
La proprietaria sosteneva che anche questa struttura, essendo ancorata a un muro preesistente e svolgendo una funzione di delimitazione del fondo, non richiedesse necessariamente un titolo edilizio.
In via subordinata, osservava che, qualora fosse stata necessaria una comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA), l’eventuale omissione avrebbe potuto giustificare una sanzione pecuniaria, ma non l’ordine di rimozione.
Come anticipato, questo motivo non è stato esaminato nel merito dal TAR, poiché durante il giudizio la ricorrente aveva rinunciato a coltivare le contestazioni relative alla ringhiera, dopo il diniego della sanatoria paesaggistica.
I motivi a difesa del Comune: le opere devono rispettare anche le prescrizioni edilizie e paesaggistiche locali
Il Comune si era costituito in giudizio sostenendo la legittimità dell’ordinanza e chiedendo il rigetto del ricorso:
La violazione delle prescrizioni sulla trasparenza delle recinzioni
Il principale rilievo riguardava il mancato rispetto dell’articolo 35, comma 2, delle Norme tecniche di attuazione del Piano regolatore.
La disposizione imponeva alle recinzioni prospicienti le strade pubbliche di essere realizzate in ferro o con altri materiali, purché trasparenti.
La schermatura in canniccio, pur essendo applicata a una ringhiera esistente, trasformava di fatto una delimitazione aperta alla vista in una barriera opaca.
L’amministrazione riteneva quindi che l’elemento aggiuntivo modificasse le caratteristiche della recinzione fino a renderla incompatibile con le prescrizioni urbanistiche locali.
L’attenzione non era rivolta soltanto al tipo di materiale impiegato o all’assenza di opere murarie, ma soprattutto all’effetto prodotto dalla schermatura sull’aspetto del manufatto e sulla percezione degli spazi circostanti.
Il divieto comunale di utilizzare cannicci e teli sulle recinzioni
Un secondo elemento riguardava l’articolo 116, comma 5, del regolamento edilizio comunale.
La norma prevedeva uno specifico divieto di applicare cannicci o teli come elementi di tamponamento delle recinzioni.
Per il Comune, pertanto, la schermatura contestata non risultava soltanto incompatibile con il requisito della trasparenza previsto dal Piano regolatore, ma ricadeva anche in una tipologia di intervento espressamente vietata dal regolamento edilizio.
L’amministrazione riteneva dunque che l’ordine di rimozione fosse sostenuto da più disposizioni autonome della disciplina locale.
La tutela del paesaggio e delle visuali panoramiche
La difesa dell’amministrazione si fondava anche sull’assenza dell’autorizzazione paesaggistica.
La proprietà si trovava in un contesto vincolato, caratterizzato dalla presenza di visuali panoramiche fruibili dalla strada e da altri spazi pubblici.
L’applicazione di una schermatura opaca lungo il confine impediva o limitava la possibilità di osservare il panorama, incidendo così sulle caratteristiche paesaggistiche del luogo.
Sotto questo profilo, la questione non riguardava esclusivamente la tutela dell’aspetto architettonico della recinzione, ma anche l’interesse pubblico alla conservazione delle vedute panoramiche.
Le schermature presenti negli immobili vicini
Nel corso del giudizio il Comune aveva contestato anche la documentazione fotografica prodotta dalla ricorrente per dimostrare la presenza di altri cannicci nelle proprietà limitrofe.
In particolare, l’amministrazione aveva osservato che le immagini potevano riferirsi a immobili situati nel Comune vicino.
Le fotografie, prive di una precisa indicazione delle strade nelle quali erano state scattate, non consentivano quindi di dimostrare che l’amministrazione ammettesse abitualmente schermature analoghe nell’area interessata.
Il giudizio del TAR: gli interventi di edilizia libera, pur non richiedendo un titolo abilitativo, devono rispettare le prescrizioni urbanistiche ed edilizie comunali a tutela del decoro urbano e architettonico, nonché gli eventuali vincoli paesaggistici. È pertanto legittimo ordinare la rimozione di un canniccio applicato a una recinzione quando contrasti con le norme locali sulla trasparenza e alteri le visuali panoramiche tutelate
Il TAR Liguria ha respinto le contestazioni relative al canniccio, riconoscendo la legittimità dell’ordine comunale di ripristino.
La motivazione affronta distintamente la conformità urbanistico-edilizia dell’intervento e la necessità dell’autorizzazione paesaggistica.
Anche gli interventi di edilizia libera devono rispettare le regole comunali
Il passaggio più importante della decisione riguarda il rapporto tra l’articolo 6 del D.P.R. 380/2001 e le disposizioni urbanistiche ed edilizie locali.
La ricorrente aveva sostenuto che la stuoia di canne, in quanto componente di arredo esterno riconducibile alla manutenzione ordinaria, dovesse considerarsi liberamente installabile.
Il Tribunale non ha condiviso questa interpretazione:
il privato è comunque tenuto a rispettare le prescrizioni stabilite dall’Amministrazione locale a tutela del decoro urbano ed architettonico; né, contrariamente alla tesi ricorsuale, le norme regolamentari in parola violano la disciplina nazionale
Secondo i giudici, anche ammettendo che l’intervento possa essere qualificato come attività edilizia libera, tale circostanza non elimina l’obbligo di rispettare le prescrizioni poste dal Comune per tutelare il decoro urbano e architettonico.
La distinzione fondamentale è tra l’assenza dell’obbligo di acquisire un titolo edilizio e la necessità che l’intervento sia conforme alle regole che disciplinano il territorio.
L’edilizia libera, infatti, semplifica il regime amministrativo di determinate opere, ma non attribuisce al proprietario una facoltà illimitata di modificare gli spazi esterni.
Il TAR ha escluso anche che le disposizioni comunali richiamate nel caso concreto fossero in contrasto con la normativa nazionale.
A sostegno di questa conclusione, il Collegio ha richiamato un precedente del TAR Toscana, sentenza n. 1558/2014, relativo al potere dei Comuni di disciplinare le caratteristiche delle recinzioni.
Il principio richiamato è che le modalità di realizzazione delle recinzioni, la tipologia dei materiali e le caratteristiche dei manufatti possono influire sull’assetto urbanistico e ambientale del territorio.
Di conseguenza, le amministrazioni comunali possono dettare prescrizioni specifiche, esercitando le proprie competenze in materia urbanistico-edilizia e bilanciando l’interesse collettivo alla tutela del territorio con le prerogative derivanti dalla proprietà privata.
Nel caso esaminato, dunque, la qualificazione del canniccio come elemento di arredo esterno non era sufficiente a rendere legittima un’installazione contrastante con le disposizioni urbanistiche applicabili.
La schermatura rendeva opaca una recinzione che doveva rimanere trasparente
Esaminando la disciplina urbanistica locale, il TAR ha rilevato la violazione dell’articolo 35, comma 2, delle Norme tecniche di attuazione del Piano regolatore.
La disposizione stabiliva che le recinzioni rivolte verso la strada pubblica dovessero essere realizzate con materiali trasparenti.
Per i giudici, il fatto che il canniccio costituisse un elemento distinto dalla ringhiera non assumeva rilievo decisivo.
Ciò che contava era l’effetto concreto dell’installazione: la presenza del paravento impediva la trasparenza della recinzione, modificandone le caratteristiche in contrasto con il requisito imposto dalla norma comunale.
La circostanza che il manufatto fosse semplicemente fissato a una struttura preesistente, senza l’impiego di opere murarie, non consentiva quindi di superare l’incompatibilità urbanistica.
Il TAR ha inoltre rilevato il contrasto con l’articolo 116, comma 5, del regolamento edilizio, che vietava espressamente l’applicazione di cannicci e teli sulle recinzioni.
La norma comunale preesistente era sufficiente a giustificare la rimozione
Un altro aspetto significativo della sentenza riguarda l’asserita installazione del canniccio prima dell’introduzione del divieto contenuto nell’articolo 116 del regolamento edilizio.
Secondo la ricorrente, la schermatura esisteva già da anni e la successiva modifica regolamentare non avrebbe potuto incidere sulla legittimità di un intervento preesistente.
Il Tribunale ha osservato anzitutto che la proprietaria non aveva dimostrato la data originaria dell’installazione.
Ma, soprattutto, ha ritenuto che la questione non fosse decisiva ai fini dell’esito della controversia.
L’ordinanza comunale, infatti, era fondata su più ragioni autonome. Tra queste figurava la violazione dell’articolo 35 delle Norme tecniche di attuazione, che imponeva la trasparenza delle recinzioni.
Secondo i giudici, tale violazione era di per sé sufficiente a sostenere la legittimità del provvedimento di ripristino.
Pertanto, anche nell’ipotesi in cui il divieto previsto dall’articolo 116 fosse risultato inapplicabile per ragioni temporali, l’ordine di rimozione avrebbe comunque trovato fondamento nell’altra disposizione urbanistica violata.
Il TAR ha così applicato il principio relativo ai provvedimenti amministrativi fondati su una pluralità di motivazioni: quando una delle ragioni poste a fondamento dell’atto è autonoma e sufficiente a giustificarlo, l’eventuale superamento delle altre contestazioni non determina necessariamente l’illegittimità del provvedimento.
La presenza di opere simili nelle vicinanze deve essere adeguatamente dimostrata
Il TAR ha respinto anche l’argomento secondo cui l’esistenza di numerose schermature analoghe negli immobili vicini avrebbe dimostrato la compatibilità del canniccio con il contesto locale.
I giudici hanno evidenziato che la documentazione fotografica presentata dalla proprietaria non indicava precisamente le vie nelle quali erano state riprese le recinzioni.
Il Comune aveva inoltre contestato che le fotografie rappresentassero immobili situati nel proprio territorio, sostenendo che potessero riferirsi ad altro Comune vicino.
In assenza di elementi idonei a localizzare con certezza i manufatti raffigurati, il Collegio ha ritenuto che tale documentazione non fosse sufficiente a dimostrare la presenza di schermature analoghe negli immobili circostanti.
Non risultava quindi provata l’asserita tolleranza dell’amministrazione verso interventi della stessa tipologia.
La tutela paesaggistica resta applicabile anche alle opere di modesta consistenza
Il Tribunale ha affrontato separatamente la questione dell’autorizzazione paesaggistica, escludendo che l’intervento potesse beneficiare delle esenzioni invocate dalla ricorrente.
La proprietaria aveva richiamato i punti A.10 e A.13 dell’Allegato A al D.P.R. 31/2017, sostenendo che il canniccio rientrasse tra gli elementi di arredo o di protezione della proprietà non soggetti ad autorizzazione.
Il TAR ha precisato che le fattispecie richiamate riguardano interventi che devono comunque rispettare le caratteristiche morfologiche e tipologiche, i materiali e le finiture preesistenti.
Nel caso concreto, tuttavia, la schermatura risultava incompatibile con le caratteristiche dei manufatti consentiti nella zona.
Inoltre, la sua presenza incideva direttamente sulla percezione del paesaggio.
Dalla documentazione fotografica agli atti emergeva infatti che il paravento in canne ostacolava la visuale del golfo dai punti di osservazione collocati sul suolo pubblico.
Secondo i giudici, questa circostanza dimostrava che l’opera non si limitava a svolgere una funzione accessoria all’interno della proprietà privata, ma produceva un’effettiva alterazione delle vedute panoramiche accessibili dalla strada e dalle pertinenze pubbliche confinanti.
Di conseguenza, il TAR ha ritenuto che la schermatura non rientrasse tra gli interventi esonerati dall’autorizzazione paesaggistica ai sensi del D.P.R. 31/2017.
La modesta consistenza materiale di un’opera non è dunque sufficiente, da sola, a escludere la necessità dell’autorizzazione paesaggistica: occorre considerare anche l’effettivo impatto sul contesto tutelato.
In questo caso, la perdita di trasparenza della recinzione e l’ostacolo alle vedute panoramiche sono stati considerati elementi determinanti per riconoscere la necessità del titolo paesaggistico.
La decisione finale: ordine di rimozione confermato
Alla luce delle considerazioni svolte, il TAR Liguria ha ritenuto infondato il primo motivo di ricorso, relativo al canniccio.
Il secondo motivo, riguardante la ringhiera metallica, è stato invece dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, in conseguenza della posizione assunta dalla ricorrente durante il giudizio.
Il Tribunale ha pertanto dichiarato il ricorso parzialmente improcedibile e lo ha respinto per la restante parte.
L’ordinanza comunale è quindi rimasta efficace e l’ordine di ripristino relativo alla schermatura in canniccio non è stato annullato.
In definitiva, l’edilizia libera elimina determinati adempimenti amministrativi, ma non supera i limiti posti dalla pianificazione comunale a tutela dell’assetto urbanistico, del decoro e del paesaggio.
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