Cambio d’uso verticale dell’intero fabbricato: si applica il Salva Casa?

Se il mutamento verticale dell’intero fabbricato trasforma locali accessori in superfici destinate a un’attività produttiva, può determinarsi un incremento della superficie utile e del carico urbanistico, con conseguenze sulla compatibilità paesaggistica postuma

Le modifiche introdotte dal Salva Casa hanno ampliato le possibilità di cambio di destinazione d’uso, ma non tutti i mutamenti possono beneficiare dello stesso regime agevolato.
È quanto emerge dalla sentenza Consiglio di Stato, Sezione VII, n. 6885/2026, relativa alla trasformazione di un intero fabbricato con originaria destinazione mista agricola e residenziale in un’officina di autoriparazione.

Il punto centrale della decisione riguarda proprio l’ambito applicativo dell’art. 23-ter del D.P.R. 380/2001 dopo le modifiche normative: le disposizioni agevolative richiamate dalla sentenza per i mutamenti verticali vengono riferite ai cambi riguardanti singole unità immobiliari; quando invece il mutamento interessa l’intero fabbricato, il Consiglio di Stato richiama il diverso regime dei mutamenti orizzontali, cioè quelli interni alla medesima categoria funzionale.

A ciò si aggiunge un secondo profilo decisivo: la trasformazione di superfici originariamente accessorie, come un deposito agricolo, in superfici destinate a un’attività produttiva può determinare un incremento della superficie utile e del carico urbanistico, con conseguenze anche sul piano paesaggistico.

Il caso: cambio d’uso da rurale ad artigianale

L’immobile oggetto della controversia rappresentava un fabbricato rurale sottoposto a vincolo paesaggistico che presentava originariamente una destinazione mista:

piano terra destinato a deposito agricolo;
primo piano destinato a residenza.

Nel 1992, una variante alla concessione edilizia autorizzava la realizzazione di un piano seminterrato, destinato insieme al piano terra a deposito agricolo, mentre il primo piano restava residenziale. Nel 1996, una nuova concessione consentiva di completare l’edificio con copertura, finiture, infissi, pavimenti e allacciamenti alle reti.

Nel 2021 il proprietario presentava al Comune un’istanza di permesso di costruire in deroga ai sensi dell’art. 14 del D.P.R. 380/2001, finalizzata al superamento delle destinazioni originarie per destinare l’intero immobile ad attività artigianale, precisamente a officina di autoriparazione.

Il Consiglio comunale autorizzava il rilascio del permesso in deroga, ma tale deliberazione non veniva seguita dall’effettivo rilascio del titolo edilizio e, nonostante l’assenza del permesso, il proprietario procedeva alla realizzazione delle opere necessarie a trasformare il fabbricato in un’officina di autoriparazione.

Nel 2022, presentava quindi al Comune una SCIA in sanatoria, chiedendo l’accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36 del D.P.R. 380/2001.

Nell’ambito del procedimento di sanatoria, il Comune rilasciava inizialmente un’autorizzazione paesaggistica postuma ai sensi dell’art. 167 del D.Lgs. 42/2004. Successivamente, però, ne rilevava l’illegittimità, ritenendo che il cambio di destinazione d’uso da deposito a officina avesse comportato un aumento della superficie utile, non compatibile con l’accertamento postumo di compatibilità paesaggistica previsto dalla norma.

Il Comune respingeva quindi l’istanza di accertamento di conformità. Il proprietario impugnava il provvedimento davanti al T.A.R. e, nel corso del giudizio, l’amministrazione annullava in autotutela l’autorizzazione paesaggistica postuma rilasciata nel novembre 2024, richiamando sia l’aumento della superficie utile sia l’assenza del parere favorevole della Soprintendenza.

Il proprietario impugnava così anche l’annullamento, ma il T.A.R. respingeva sia il ricorso sia i motivi aggiunti. Secondo il giudice, il cambio di destinazione aveva trasformato superfici accessorie in superfici utili, rendendo illegittima la sanatoria paesaggistica postuma. Il TAR riteneva inoltre adeguatamente motivato l’annullamento in autotutela e collegava l’inaccoglibilità della sanatoria di ulteriori difformità edilizie all’assenza dello stato legittimo dell’immobile. Su quest’ultimo profilo, tuttavia, il Consiglio di Stato seguirà un diverso percorso argomentativo, considerando la questione non decisiva ai fini dell’appello.

Il proprietario propone quindi appello articolando i seguenti motivi di ricorso:

mancata pronuncia su alcune censure: contesta al T.A.R. di non aver esaminato le questioni relative all’applicazione dell’art. 36-bis del D.P.R. 380/2001 e alla legittimità dell’esercizio del potere di autotutela;
assenza di aumento della superficie utile: sostiene che il cambio di destinazione d’uso da residenza/deposito a officina non abbia comportato un aumento della superficie utile né del carico urbanistico. Richiama inoltre la disciplina introdotta dal Salva Casa sui cambi di destinazione d’uso e sull’accertamento di conformità degli interventi realizzati in area vincolata;
annullamento in autotutela e interesse pubblico: contesta l’annullamento dell’autorizzazione paesaggistica, evidenziando che l’intervento era stato assentito dal Consiglio comunale in deroga allo strumento urbanistico e sostenendo quindi la rilevanza dell’interesse pubblico alla conservazione dell’opera;
stato legittimo dell’immobile: contesta la conclusione del T.A.R. secondo cui l’immobile sarebbe privo di stato legittimo, sostenendo che questo fosse comprovato dai precedenti titoli edilizi, mai annullati né dichiarati illegittimi;
illegittimità dell’annullamento dell’autorizzazione paesaggistica: ripropone la censura già formulata in primo grado, sostenendo che l’autorizzazione fosse stata rilasciata al termine del procedimento di accertamento di compatibilità paesaggistica e che la Soprintendenza non avesse espresso il proprio parere entro il termine previsto. Secondo l’appellante, il Comune avrebbe successivamente modificato la propria interpretazione, qualificando il silenzio della Soprintendenza come silenzio-inadempimento anziché come silenzio-assenso.

Quando è ammessa la compatibilità paesaggistica postuma?

Il Consiglio di Stato respinge l’appello e conferma la sentenza del T.A.R., ritenendo infondati i motivi proposti.

Per gli abusi edilizi realizzati in aree sottoposte a vincolo paesaggistico, l’accertamento della compatibilità paesaggistica postuma previsto dall’art. 167 del D.Lgs. 42/2004 costituisce una condizione necessaria per ottenere la sanatoria ai sensi dell’art. 36 del D.P.R. 380/2001. Senza tale accertamento non può sussistere la doppia conformità richiesta dalla norma.

L’accertamento di compatibilità paesaggistica è ammesso esclusivamente nei casi previsti dall’art. 167, comma 4, del D.Lgs. 42/2004: interventi che non creano nuove superfici utili o volumi né aumentano quelli esistenti, opere realizzate con materiali diversi da quelli autorizzati e interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria. La sentenza evidenzia che gli interventi che comportano incremento di superficie o volumetria sono considerati paesaggisticamente rilevanti e restano fuori dalle fattispecie di compatibilità postuma richiamate dall’art. 167, comma 4.

Nel caso esaminato, la legittimità dell’annullamento in autotutela dell’autorizzazione paesaggistica postuma è decisiva anche per valutare il diniego di sanatoria. Se l’annullamento è legittimo, infatti, l’abuso rimane privo dell’accertamento di compatibilità paesaggistica necessario per ottenere la sanatoria ex art. 36.

L’appellante contestava l’annullamento sotto due profili: da un lato, sosteneva che l’autorizzazione paesaggistica originaria fosse legittima e quindi non potesse essere annullata; dall’altro, riteneva insufficiente l’interesse pubblico posto a fondamento dell’autotutela.

Il Consiglio di Stato ritiene infondate le contestazioni relative alla legittimità dell’autorizzazione paesaggistica originaria. Nel caso esaminato, il cambio di destinazione d’uso da una destinazione mista rurale/residenziale a una destinazione produttiva, attraverso la trasformazione della parte destinata a deposito agricolo in officina di autoriparazione, determina secondo il Consiglio di Stato un incremento della superficie utile e del carico urbanistico.

Non viene ritenuta sufficiente la semplice affermazione dell’appellante secondo cui il nuovo utilizzo non avrebbe comportato un aumento del carico urbanistico: tale circostanza non risulta adeguatamente dimostrata. Secondo il Consiglio di Stato, nel caso concreto la trasformazione della porzione di fabbricato precedentemente destinata a deposito agricolo in spazio utilizzato come officina determina un diverso utilizzo urbanisticamente rilevante e implica un incremento complessivo del carico urbanistico.

Il Salva Casa agevola il cambio verticale dell’intero fabbricato?

Il Collegio esclude che, nel caso esaminato, possano trovare applicazione le disposizioni agevolative introdotte dal Salva Casa all’art. 23-ter del D.P.R. 380/2001 per i mutamenti verticali di destinazione d’uso. Il Consiglio di Stato precisa infatti che tali previsioni riguardano i cambi tra categorie funzionali diverse riferiti a singole unità immobiliari. Quando, invece, il mutamento interessa l’intero fabbricato, la sentenza richiama il regime dei mutamenti orizzontali, ossia quelli che avvengono all’interno della medesima categoria funzionale. Nel caso concreto il passaggio dalla destinazione mista rurale/residenziale a quella produttiva riguardava l’intero edificio ed era anche un mutamento verticale; per questo le agevolazioni invocate dall’appellante non potevano trovare applicazione.

Non risulta applicabile neppure l’esenzione dall’autorizzazione paesaggistica prevista dal punto A.1 dell’Allegato A al D.P.R. 31/2017. L’intervento, infatti, non si limitava al mero cambio di destinazione d’uso, ma comprendeva anche opere esterne, tra cui la realizzazione della via di accesso, di un’area destinata a parcheggio e di una copertura in tegole. La presenza di tali interventi impedisce quindi di ricondurre l’operazione all’ipotesi di esenzione invocata dall’appellante.

Di conseguenza, per il Consiglio di Stato è sufficiente il riscontro dell’aumento della superficie utile per ritenere illegittima l’autorizzazione paesaggistica postuma, senza che sia necessario accertare ulteriori profili di illegittimità. La sentenza, quindi, non risolve in via generale la questione del silenzio-assenso della Soprintendenza nell’accertamento di compatibilità paesaggistica postuma, ma la considera non decisiva nel caso concreto.

Il Consiglio di Stato respinge anche la censura relativa alla mancanza di un adeguato interesse pubblico all’annullamento. Richiamando la giurisprudenza della Corte costituzionale e del Consiglio di Stato, il Collegio sottolinea che, in presenza di un titolo illegittimo relativo a un intervento realizzato in un’area vincolata, la rilevanza costituzionale della tutela paesaggistica assume un peso preponderante.

In tali situazioni, l’amministrazione può quindi motivare l’annullamento facendo riferimento all’illegittimità del titolo, senza dover dimostrare uno specifico e ulteriore interesse pubblico di particolare rilevanza.

L’art. 36-bis può essere applicato d’ufficio alla sanatoria?

Il Consiglio di Stato respinge anche la censura relativa alla mancata valutazione dell’istanza alla luce dell’art. 36-bis del D.P.R. 380/2001, oltre che dell’art. 36.

Sebbene il TAR non avesse esaminato specificamente tale questione, l’omissione non incide sull’esito del giudizio, perché l’argomento dell’appellante è ritenuto infondato. Dalla documentazione risulta infatti che l’istanza presentata al Comune era stata espressamente proposta ai sensi dell’art. 36 e non dell’art. 36-bis.

Di conseguenza, il Comune doveva valutare la domanda sulla base della disciplina invocata dal richiedente e verificare la sussistenza dei presupposti previsti dall’art. 36. Secondo il Consiglio di Stato, poiché l’istanza era stata espressamente presentata ai sensi dell’art. 36 e non dell’art. 36-bis, il Comune doveva pronunciarsi sulla sussistenza dei presupposti previsti dall’art. 36. L’amministrazione non era quindi tenuta a riqualificare d’ufficio la domanda secondo la diversa disciplina dell’art. 36-bis.

Lo stato legittimo dell’immobile incide sul cambio d’uso realizzato senza titolo?

Il Consiglio di Stato considera non decisiva, ai fini della controversia, la questione relativa allo stato legittimo dell’immobile preesistente. Il punto determinante è infatti che la trasformazione del fabbricato parzialmente agricolo in officina era stata pacificamente realizzata senza un preventivo titolo edilizio, tanto che lo stesso interessato ne aveva successivamente chiesto l’accertamento di conformità. La trasformazione di un fabbricato in parte agricolo in officina di autoriparazione è stata realizzata senza un preventivo titolo edilizio e, proprio per questo, l’interessato ha successivamente presentato un’istanza di accertamento di conformità.

L’eventuale stato legittimo dell’immobile preesistente non incide quindi, secondo il Collegio, sull’autonoma necessità di un titolo edilizio per il successivo mutamento di destinazione d’uso oggetto della controversia.

Alla luce di queste considerazioni, il Consiglio di Stato respinge l’appello e conferma la sentenza di primo grado.

Approfondimenti

Per approfondire il tema leggi l’articolo dedicato al Decreto Salva Casa e Cambio destinazione d’uso.

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