Proroga tecnica reiterata: la mancata impugnazione delle precedenti salva anche l’ultima?
Per il CdS ogni atto è autonomo e può essere impugnato anche se le precedenti proroghe non lo sono state
L’accettazione delle precedenti proroghe non impedisce di contestare quella successiva: ogni provvedimento è autonomo e deve essere valutato sulla base dei propri presupposti. Lo chiarisce il Consiglio di Stato.
Un contratto scade, l’amministrazione dispone una proroga tecnica e l’operatore la accetta. Poi ne arriva una seconda, una terza e così via, fino all’ottava.
A questo punto sorge una domanda: chi non ha contestato le precedenti proroghe può ancora impugnare l’ultima oppure l’acquiescenza agli atti precedenti rende incontestabile anche la successiva prosecuzione del rapporto?
Sul punto interviene il Consiglio di Stato con la sentenza n. 7023/2026, chiarendo un principio rilevante nel rapporto tra proroga tecnica, reiterazione dei provvedimenti e acquiescenza processuale: ogni atto di proroga conserva una propria autonomia.
Di conseguenza, la mancata impugnazione delle proroghe precedenti non determina automaticamente l’inammissibilità del ricorso proposto contro l’ultima.
Il caso: un contratto scaduto e otto proroghe successive
La controversia riguarda un appalto il cui contratto era giunto a scadenza. L’amministrazione aveva avviato le attività necessarie all’affidamento del nuovo servizio, ma nel frattempo aveva disposto una prima proroga della gestione alle condizioni previste dal contratto originario.
A questa erano seguite altre proroghe tecniche, fino ad arrivare all’ottava, adottata per proseguire temporaneamente il servizio in attesa dell’aggiudicazione al nuovo gestore. Il capitolato speciale d’appalto prevedeva però che l’appaltatore fosse tenuto a continuare il servizio per un periodo massimo di un anno dalla scadenza del contratto.
Al momento dell’ultima proroga contestata, quel limite risultava già superato.
Per il TAR le proroghe precedenti non contestate precludevano il ricorso
Il TAR aveva dichiarato inammissibile la censura proposta dall’operatore.
Secondo il giudice di primo grado, infatti, essendosi già succedute numerose proroghe e non essendo state impugnate quelle precedenti, l’impresa non avrebbe avuto interesse a contestare soltanto l’ultimo provvedimento denunciando l’assenza dei presupposti della proroga tecnica.
In altre parole, la mancata impugnazione dei precedenti atti avrebbe impedito di mettere in discussione la prosecuzione del rapporto attraverso l’ultima proroga.
È proprio su questo punto che interviene il Consiglio di Stato.
Proroghe tecniche
Ogni proroga tecnica è un provvedimento autonomo
Per Palazzo Spada, l’ultima proroga è certamente collegata alle precedenti, ma ciò non significa che costituisca la semplice prosecuzione di un unico provvedimento originario.
Al contrario, ogni proroga rappresenta un autonomo esercizio del potere amministrativo, fondato su una propria istruttoria e su presupposti che devono sussistere al momento della sua adozione. Da qui il principio centrale della sentenza: aver prestato acquiescenza alle precedenti proroghe non priva l’operatore della possibilità di contestare quella successiva.
Il Consiglio di Stato sottolinea infatti che l’impresa può legittimamente non impugnare determinati provvedimenti e scegliere, invece, di contestarne uno successivo, proprio perché ciascun atto conserva autonomia rispetto agli altri.
La reiterazione, quindi, non trasforma una sequenza di proroghe in un unico atto inscindibile e non rende automaticamente legittime le proroghe successive soltanto perché quelle precedenti sono divenute inoppugnabili.
Proroga temporanea e prosecuzione oltre il contratto
La decisione consente anche di mettere a fuoco il confine tra prosecuzione prevista dal contratto e proroga tecnica.
Il Consiglio di Stato richiama, in applicazione del principio tempus regit actum, l’articolo 120 del D.Lgs. 36/2023.
Nel caso esaminato, il periodo massimo di prosecuzione imposto dal capitolato era già decorso. Per questo motivo la continuazione del servizio non poteva più essere considerata semplicemente dovuta in forza dell’originario vincolo contrattuale ai sensi dell’art. 120, comma 10.
Restava quindi da valutare la sussistenza dei presupposti della proroga tecnica di cui al comma 11, caratterizzata dalla sua natura temporanea ed eccezionale.
La proroga tecnica è esercizio di potere autoritativo
Il Consiglio di Stato chiarisce inoltre che la proroga tecnica ha natura autoritativa.
Una volta venuto meno l’obbligo contrattuale di prosecuzione, l’atto adottato dall’amministrazione può essere qualificato come proroga tecnica oppure come provvedimento finalizzato alla costituzione di un nuovo rapporto senza preventiva gara. In entrambi i casi si è comunque in presenza dell’esercizio di un potere amministrativo autoritativo.
Per questo motivo la controversia appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo.
La decisione del Consiglio di Stato
L’appello viene accolto e la sentenza di primo grado viene annullata.
Palazzo Spada ritiene errate sia la dichiarazione di inammissibilità per difetto di interesse sia quella relativa al difetto di giurisdizione.
La causa viene quindi rinviata al TAR, che dovrà esaminare nel merito le contestazioni avanzate dall’operatore. Il Consiglio di Stato, dunque, non dichiara direttamente illegittima l’ottava proroga, ma riconosce all’impresa il diritto di contestarla autonomamente rispetto alle precedenti.
Per approfondire il tema, leggi l’articolo dedicato alla proroga tecnica nel codice appalti. La vicenda dimostra anche quanto siano decisive le clausole del capitolato nella definizione della durata del rapporto, delle possibilità di prosecuzione e delle condizioni contrattuali. Con il software per la redazione di capitolati speciali d’appalto, schemi di contratto e documenti per l’affidamento dei lavori pubblici, puoi predisporre documenti strutturati e aggiornati alla normativa vigente.
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