Quando serve il titolo edilizio per movimenti di terra e rilevati?
Consiglio di Stato: un rilevato che altera in modo significativo quota e caratteristiche naturali del terreno non è una semplice sistemazione del suolo e non può essere ricondotto automaticamente all’edilizia libera
Il Consiglio di Stato con la sentenza n. 7035/2026, relativa a un rilevato realizzato mediante riporto di stabilizzato di cava e granulato di asfalto, con conseguente innalzamento della quota del terreno ribadisce un principio operativo importante: non basta qualificare un intervento come “sistemazione del terreno” per ricondurlo automaticamente all’edilizia libera. Occorre valutare concretamente la consistenza dell’intervento e la sua capacità di alterare in modo significativo le caratteristiche naturali e l’originaria consistenza del terreno.
La decisione affronta inoltre il rapporto tra abuso edilizio, istanza di sanatoria e ordine di demolizione, chiarendo che il fondamento dell’intervento repressivo resta l’abusività dell’opera.
Il caso: rilevato e innalzamento della quota del terreno
La vicenda riguarda un’ordinanza di demolizione con cui il Comune ha imposto la rimozione di un rilevato realizzato senza titolo abilitativo su un’area privata. L’opera consisteva in un rilevato realizzato mediante riporto di stabilizzato di cava e granulato di asfalto ed era stata oggetto di un’istanza di permesso in sanatoria, conclusasi con un diniego dell’amministrazione.
La proprietaria ha impugnato l’ordinanza sostenendo, in particolare, che il provvedimento non individuasse con sufficiente precisione l’opera da demolire. Secondo la ricorrente, il Comune si era limitato a richiamare altri atti – tra cui il diniego della sanatoria, il diniego della diffida e il verbale di sopralluogo – senza fornire nell’ordinanza una descrizione adeguata dell’intervento e senza indicare con chiarezza la particella catastale interessata.
Il giudice di primo grado ha respinto il ricorso, ritenendo sufficientemente motivata l’ordinanza anche attraverso il richiamo agli atti precedenti. Da questi documenti risultavano infatti la natura, le caratteristiche e la posizione dell’opera abusiva. È stata inoltre ritenuta irrilevante la rinuncia all’istanza di sanatoria, poiché il presupposto dell’intervento repressivo restava l’abusività dell’opera, poiché l’amministrazione era comunque tenuta ad adottare i provvedimenti repressivi conseguenti alla realizzazione dell’opera senza titolo.
La proprietaria ha quindi proposto appello, contestando la decisione sotto due profili. Da un lato, ha ribadito l’insufficiente individuazione dell’opera da demolire e l’inadeguatezza della motivazione dell’ordinanza. Dall’altro, ha sostenuto che il diniego della sanatoria, richiamato nell’ordinanza, costituisse un presupposto illegittimo del provvedimento, tenuto conto della rinuncia alla relativa istanza, poiché nel frattempo aveva rinunciato alla relativa istanza per consentire una valutazione complessiva dell’intervento di demolizione e ricostruzione dell’edificio e del mantenimento del rilevato.
Il Comune ha chiesto il rigetto dell’appello, sostenendo la legittimità dell’ordinanza e l’irrilevanza delle vicende successive.
La controversia è stata quindi sottoposta al Consiglio di Stato, chiamato a pronunciarsi sulla sufficiente individuazione dell’opera oggetto dell’ordine di demolizione e sulla rilevanza, ai fini dell’intervento repressivo, delle vicende relative all’istanza di sanatoria.
Quando un movimento di terra richiede un titolo edilizio?
Il Consiglio di Stato ha ritenuto infondato l’appello e ha confermato la legittimità dell’ordinanza di demolizione.
In primo luogo, i giudici hanno escluso che il provvedimento fosse privo di una motivazione adeguata. L’ordinanza, infatti, individuava in modo sufficientemente preciso sia l’opera da rimuovere sia la sua ubicazione. Si trattava di un rilevato, ossia di un cumulo di terreno o materiale stratificato e compattato, che aveva determinato l’innalzamento della quota del terreno su una superficie di circa 10.300 m², secondo le stesse allegazioni dell’appellante. Il provvedimento indicava inoltre i riferimenti catastali dell’area interessata.
Il riferimento contenuto nell’ordinanza anche al fabbricato è stato qualificato dal Consiglio di Stato come un mero refuso, inidoneo a incidere sull’esaustività della motivazione, poiché l’opera contestata risultava comunque chiaramente individuata.
Il Consiglio di Stato ha inoltre evidenziato che l’appellante si era limitata a denunciare l’indeterminatezza del provvedimento senza contestare la necessità del titolo edilizio e, conseguentemente, l’abusività dell’opera costituita dal rilevato e dall’innalzamento del terreno.
Sul punto, i giudici hanno ricordato che i movimenti di terra possono rientrare nell’attività edilizia libera solo in specifiche ipotesi previste dall’art. 6 del D.P.R. 380/2001, come le opere temporanee per attività di ricerca nel sottosuolo aventi carattere geognostico, i movimenti di terra strettamente pertinenti all’attività agricola e alle pratiche agro-silvo-pastorali e, alle condizioni previste dalla norma, le opere di pavimentazione e finitura degli spazi esterni. Un intervento che comporta una significativa alterazione delle caratteristiche naturali del terreno non può, quindi, essere ricondotto automaticamente alle semplici opere di sistemazione del suolo o all’edilizia libera: occorre verificarne concretamente il corretto regime edilizio e il titolo abilitativo eventualmente necessario.
Il diniego della sanatoria è necessario per ordinare la demolizione?
È stata invece respinta anche la seconda censura relativa alla sanatoria. Secondo il Consiglio di Stato, il diniego dell’istanza di sanatoria non costituisce il presupposto dell’ordinanza di demolizione. Il presupposto dell’intervento repressivo è infatti rappresentato dall’abusività dell’opera, cioè dalla sua realizzazione in assenza del necessario titolo edilizio.
Di conseguenza, l’amministrazione non è tenuta ad attendere la presentazione di un’istanza di sanatoria né a sollecitarne la presentazione prima di adottare il provvedimento repressivo.
Alla luce di queste considerazioni, il Consiglio di Stato ha quindi rigettato l’appello, confermando l’esito della sentenza del TAR che aveva respinto il ricorso contro l’ordinanza di demolizione.
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