Fotovoltaico: una cava cessata può essere considerata idonea se il terreno è tornato all’uso agricolo?

Il TAR Marche fa il punto su aree idonee, cessazione e recupero delle cave, screening VIA, opere di connessione e impatto cumulativo negli impianti fotovoltaici

La presenza di una precedente attività estrattiva può incidere in maniera decisiva sull’iter autorizzativo di un impianto fotovoltaico. Ma cosa accade quando la cava è cessata da anni e il terreno, almeno materialmente, è stato nuovamente destinato all’agricoltura?

“Cava cessata” e “cava non recuperata” identificano infatti condizioni e fattispecie diverse.

È proprio su questa distinzione che interviene il TAR Marche con la sentenza n. 1053/2026: secondo i giudici, la nozione di “cava cessata” è autonoma e, in ogni caso, per accertare la condizione di cava “non recuperata” occorre guardare alle specifiche procedure previste dalla normativa regionale sulle attività estrattive e non soltanto allo stato visibile dei luoghi.

Attenzione, però: la pronuncia applica la disciplina vigente all’epoca degli atti impugnati, precedente all’attuale Testo Unico FER.

Il caso: impianto fotovoltaico da quasi 9 MW accanto a un’abitazione

La controversia nasce dalla realizzazione di un impianto fotovoltaico a terra su un’area confinante con una proprietà residenziale dove i ricorrenti avevano acquistato e successivamente ristrutturato un immobile collocato in posizione panoramica e circondato da terreni agricoli.

Dopo il completamento dei lavori venivano a conoscenza del progetto per un impianto fotovoltaico esteso su circa 10 ettari nei terreni confinanti. L’impianto era stato assentito attraverso una PAS e il terreno era stato qualificato, ai fini della disciplina applicabile, come area riconducibile a una precedente cava.

Proprio tale qualificazione diventa il principale terreno di scontro.

Secondo i proprietari confinanti, infatti, l’attività estrattiva era cessata nel 2003 e successivamente il sito era stato recuperato e nuovamente utilizzato a fini agricoli: anche la documentazione fotografica, secondo i ricorrenti, avrebbe dimostrato la presenza di coltivazioni.

Da qui la contestazione: se la cava era stata recuperata e il fondo era tornato agricolo, poteva ancora essere considerato un’area idonea ai sensi dell’art. 20 del D.Lgs. 199/2021?

I motivi del ricorso: area idonea, VIA e opere di connessione

I proprietari confinanti hanno articolato diverse censure contro il procedimento autorizzativo. In primo luogo, hanno contestato la mancata comunicazione di avvio del procedimento, nonostante la vicinanza dell’abitazione all’impianto e la richiesta rivolta al Comune di essere coinvolti nell’iter, invocando l’art. 7 della legge 241/1990 e lamentando anche un difetto di istruttoria.

Il nucleo principale del ricorso riguardava però la qualificazione dell’area: secondo i ricorrenti, il terreno non avrebbe più potuto essere considerato idoneo perché l’attività estrattiva era cessata da tempo e il sito era stato recuperato e restituito all’uso agricolo, con la conseguenza che la PAS sarebbe stata fondata su un presupposto errato.

Un’ulteriore censura interessava le opere di connessione alla rete elettrica, poiché la PAS riguardava soltanto l’impianto fotovoltaico, mentre la connessione avrebbe seguito un procedimento separato; secondo i ricorrenti, tale impostazione avrebbe determinato un illegittimo frazionamento dell’intervento, anche perché le opere di rete attraversavano aree diverse dalla ex cava.

La contestazione sulla natura del sito si rifletteva inoltre sulla disciplina della VIA: non essendo, a loro avviso, l’area qualificabile come idonea, non avrebbe potuto trovare applicazione la soglia di 10 MW prevista all’epoca dei fatti e il progetto avrebbe dovuto essere sottoposto a verifica di assoggettabilità a VIA. Infine, veniva contestato anche il calcolo dell’impatto cumulativo, perché nelle vicinanze erano presenti un altro impianto fotovoltaico e un impianto di cogenerazione a biogas; secondo la tesi del ricorso, le relative potenze avrebbero dovuto essere sommate, con conseguente superamento della soglia dei 10 MW.

Essere confinanti non comporta automaticamente la comunicazione della PAS

Il TAR respinge il primo motivo di ricorso e chiarisce che, analogamente a quanto avviene in materia edilizia, nei procedimenti autorizzativi relativi agli impianti FER non sussiste un obbligo generalizzato di comunicare l’avvio del procedimento ai terzi potenzialmente interessati, salvo i casi in cui la realizzazione o l’esercizio dell’impianto comportino l’espropriazione o l’asservimento di immobili appartenenti a terzi.

La partecipazione è invece assicurata, in relazione alla tipologia e alla potenza dell’impianto e secondo la disciplina applicabile anche in materia di VIA, attraverso la pubblicazione della domanda e della relativa documentazione progettuale, nonché, nei casi previsti, delle successive integrazioni, così da consentire agli interessati di presentare osservazioni e documenti.

La mera vicinitas, quindi, non è sufficiente a far sorgere un diritto alla comunicazione individuale dell’avvio del procedimento; inoltre, secondo il TAR, nel caso degli impianti fotovoltaici il profilo di impatto rilevante è quello paesaggistico, che assume rilievo quando le aree interessate sono sottoposte a specifici vincoli di tutela. Nel caso esaminato non ricorrevano pertanto le condizioni che avrebbero reso necessario il coinvolgimento, diretto o indiretto, dei terzi potenzialmente controinteressati.

Ex cava e area idonea: per il TAR la nozione di “cava cessata” è autonoma

Il passaggio più importante della sentenza riguarda l’interpretazione dell’art. 20, comma 8, lettera c), del D.Lgs. 199/2021 nella formulazione applicabile al procedimento. La disposizione includeva fra le aree idonee le cave e miniere cessate, non recuperate o abbandonate o in condizioni di degrado ambientale, nonché determinate porzioni non ulteriormente sfruttabili.

Il TAR sottolinea che “la formulazione dell’art. 20, comma 8, let. c), del D.Lgs. n. 199/2021 è volutamente ampia”. Secondo il Collegio, infatti, la nozione di cava “cessata” è diversa da quella di cava “non recuperata” o non suscettibile di ulteriore sfruttamento.

Questa scelta lessicale dimostrerebbe la volontà del legislatore del 2021 di includere tra le aree idonee quelle che -sic et simpliciter –  avevano già ospitato attività di cava o miniera. È un punto particolarmente importante: la cessazione dell’attività estrattiva costituisce una fattispecie dotata di propria autonomia.

Il terreno oggi è agricolo: basta per dire che la cava è recuperata?

Inoltre, il fatto che un terreno sia oggi coltivato e materialmente tornato all’uso agricolo non è sufficiente, secondo il TAR, per affermare che la cava sia stata definitivamente recuperata, perché occorre distinguere lo stato materiale dei luoghi dalla loro qualificazione giuridico-amministrativa.

Mentre la cessazione semplicemente riguarda la fine dell’attività estrattiva, il recupero richiede di verificare se siano stati completati gli interventi e, soprattutto, le procedure previste dalla disciplina applicabile per il ripristino del sito. Di conseguenza, il fatto che un terreno sia nuovamente coltivato, rinaturalizzato o comunque tornato materialmente a un uso agricolo non consente, da solo, di concludere che la cava sia stata recuperata anche sotto il profilo giuridico-amministrativo.

Per stabilire se una cava possa dirsi effettivamente “recuperata” è necessario verificare il completamento delle specifiche procedure previste dalla disciplina regionale sulle attività estrattive e, nel caso esaminato, di quelle richiamate dall’art. 18 della L.R. Marche n. 71/1997; non basta quindi una semplice attestazione del gestore, mentre resta fermo l’obbligo del progettista di rappresentare fedelmente negli elaborati lo stato reale dei luoghi.

Area idonea non significa autorizzazione automatica

Allo steso tempo, il TAR precisa che la qualificazione di un’area come idonea ex lege non comporta automaticamente il rilascio dell’autorizzazione, poiché “il fatto che un’area sia considerata idonea ex lege non implica di per sé che l’autorizzazione sia necessariamente rilasciata dalle autorità competenti”: l’idoneità incide favorevolmente sul piano localizzativo e procedimentale, ma non elimina le ulteriori verifiche richieste sul progetto. Lo stesso principio trova riscontro nella giurisprudenza del TAR Lazio, la sentenza n. 4135/2026  ha chiarito che la qualificazione dell’area come idonea non equivale a un’automatica assentibilità dell’intervento.

Soprintendenza: senza vincolo paesaggistico non serviva l’assenso

I ricorrenti contestavano inoltre la mancata acquisizione di un parere definitivo della Soprintendenza sul paesaggio.

Il TAR rileva però che dagli atti risultava che il sito non fosse gravato da vincoli di tutela paesaggistica.

Per tale ragione, nel caso concreto, non era necessario acquisire l’assenso dell’organo periferico del Ministero della Cultura.

Impianto fotovoltaico e connessione possono avere autorizzazioni separate?

Quanto al terzo motivo, il TAR chiarisce che l’evoluzione della normativa sugli impianti FER consente il rilascio di titoli distinti per l’impianto principale e per le opere di connessione alla rete elettrica. Sul piano della VIA, le soglie di esenzione dallo screening — nel caso esaminato rilevava quella di 10 MW prevista all’epoca dei fatti — riguardano in via generale l’impianto principale, poiché è quest’ultimo a determinare normalmente gli effetti più significativi sulle matrici ambientali.

Ciò non esclude che, in specifiche ipotesi, anche le opere di connessione possano essere autonomamente assoggettate a screening quando siano in grado di produrre propri impatti ambientali. Nel caso concreto, però, la connessione era costituita da un elettrodotto completamente interrato e, secondo il Collegio, non risultava suscettibile di arrecare una compromissione rilevante dell’ambiente o del paesaggio; per questo, ai fini della normativa VIA, doveva essere considerato il solo impianto fotovoltaico.

Il TAR richiama inoltre la propria precedente sentenza n. 156/2025, relativa allo stesso impianto, nella quale aveva già affermato che le opere di connessione possono essere oggetto di separata autorizzazione anche quando non ricadano in aree idonee. Proprio questo precedente consente al Collegio di escludere la tesi secondo cui impianto e connessione debbano necessariamente essere considerati un unicum sotto ogni profilo autorizzativo e ambientale, con conseguente rigetto anche del terzo motivo di ricorso.

Screening VIA: il quarto motivo segue le conclusioni sul terzo

Anche il quarto motivo viene respinto dal TAR sulla base delle stesse considerazioni già svolte in relazione al terzo motivo: le censure riguardavano infatti, ancora una volta, la mancata sottoposizione del progetto a screening di VIA; per questo il Collegio ritiene direttamente estensibili a tale motivo le conclusioni già raggiunte sulla separata autorizzazione delle opere di connessione e sulla rilevanza, ai fini della valutazione ambientale, del solo impianto principale nel caso concreto.

Impatto cumulativo: quali impianti devono essere considerati insieme?

Il TAR respinge infine anche le contestazioni relative alla mancata valutazione dell’impatto cumulativo: il punto centrale riguarda l’individuazione degli impianti che devono essere considerati congiuntamente ai fini della verifica ambientale.

Il Collegio osserva innanzitutto che le precedenti disposizioni contenute nelle Linee guida del 2010 e nel D.Lgs. 28/2011, per la parte relativa ai criteri di assoggettabilità a VIA successivamente disciplinata in modo specifico, devono ritenersi superate dalla normativa sopravvenuta e, in particolare, dal D.M. 30 marzo 2015. Quest’ultimo stabilisce che la valutazione cumulativa deve riguardare interventi appartenenti alla stessa categoria progettuale prevista dall’Allegato IV alla Parte Seconda del D.Lgs. 152/2006. Secondo il TAR, tale concetto va riferito alla tecnologia utilizzata per produrre energia e non al semplice risultato finale della produzione elettrica: occorre quindi distinguere, tra l’altro, tra impianti termici e non termici.

Nel caso esaminato, nell’area erano presenti, oltre al nuovo progetto, un altro impianto fotovoltaico e un impianto di cogenerazione alimentato a biogas. Ai fini dell’impatto cumulativo dovevano essere sommati i due impianti fotovoltaici, la cui potenza complessiva rimaneva inferiore alla soglia di 10 MW, mentre non doveva essere considerato l’impianto di cogenerazione a biogas, appartenente alla categoria degli impianti termici. Per questa ragione anche il quinto motivo viene dichiarato infondato.

Alla luce delle considerazioni svolte sui singoli motivi, il TAR Marche conferma la legittimità degli atti impugnati e respinge il ricorso.

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