Modulistica di gara errata: la PA risponde se l’operatore si affida al modello sbagliato?
Il Consiglio di Stato chiarisce quando l’errore nella modulistica di gara non genera responsabilità precontrattuale della PA: prevale la lex specialis e conta la diligenza professionale dell’operatore
La modulistica di gara errata non basta, da sola, a fondare la responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione. Se il bando, l’avviso o il capitolato indicano chiaramente i requisiti di partecipazione, l’operatore economico non può invocare un affidamento incolpevole fondato su un fac-simile difforme.
È questo il principio affermato dal Consiglio di Stato, sez. V, con la sentenza n. 3637/2026, pubblicata l’11 maggio 2026, relativa all’annullamento in autotutela di un’aggiudicazione disposta a seguito dell’accertata carenza dei requisiti richiesti dalla lex specialis.
Il caso: modulo errato, aggiudicazione annullata e richiesta di risarcimento
La vicenda nasce da una procedura negoziata tramite MEPA per l’affidamento del servizio di proposta e organizzazione di uno spettacolo musicale da svolgersi in occasione dei festeggiamenti di Capodanno. L’operatore economico era risultato aggiudicatario, ma successivamente il Comune aveva richiesto la comprova dei requisiti dichiarati. In particolare, la stazione appaltante aveva chiesto la documentazione relativa ai servizi analoghi svolti negli anni precedenti.
Il punto critico riguardava la discordanza tra:
la lex specialis, che richiedeva lo svolgimento di servizi analoghi negli ultimi due anni solari antecedenti la pubblicazione del bando, per un importo annuo non inferiore a 50.000 euro;
il modello di dichiarazione sostitutiva, che invece faceva riferimento al solo anno 2017 e ad un importo non inferiore a 30.000 euro.
A seguito delle verifiche, il Comune ha annullato l’aggiudicazione, ritenendo carente il possesso dei requisiti richiesti dal capitolato speciale. L’operatore ha quindi chiesto l’accertamento della responsabilità precontrattuale della PA, sostenendo di essere stato tratto in errore dalla modulistica predisposta dalla stessa amministrazione e chiedendo il risarcimento dei danni, quantificati in oltre 36.000 euro.
Responsabilità precontrattuale della PA: quando può configurarsi
Il Consiglio di Stato ricorda che anche nell’attività autoritativa la pubblica amministrazione deve rispettare i principi di correttezza e buona fede. Questo significa che, anche nelle procedure di evidenza pubblica, può configurarsi una responsabilità precontrattuale della PA non solo quando il provvedimento è illegittimo, ma anche quando il comportamento complessivo dell’amministrazione risulta scorretto e incide sulla libertà negoziale del privato.
Tuttavia, per ottenere il risarcimento non basta dimostrare di aver fatto affidamento su un comportamento della PA. Occorre provare:
l’esistenza di un affidamento incolpevole;
una condotta dell’amministrazione oggettivamente contraria ai doveri di correttezza e lealtà;
l’imputabilità soggettiva della condotta alla PA, a titolo di dolo o colpa;
il danno-evento, cioè la lesione della libertà di autodeterminazione negoziale;
il danno-conseguenza, cioè le perdite economiche subite;
il nesso causale tra condotta scorretta e danno.
La decisione richiama l’impostazione dell’Adunanza plenaria n. 5/2018 e la collega all’art. 5 del D.Lgs. n. 36/2023, secondo cui, in caso di aggiudicazione annullata su ricorso di terzi o in autotutela, l’affidamento non è incolpevole se l’illegittimità era agevolmente rilevabile in base alla diligenza professionale richiesta ai concorrenti.
Lex specialis e modulistica: quale prevale?
Il cuore della sentenza riguarda il rapporto tra lex specialis e modulistica di gara. Per i giudici, la modulistica predisposta dalla stazione appaltante ha funzione meramente strumentale ed esemplificativa. Non può modificare, integrare o derogare alle prescrizioni contenute negli atti di gara.
In altri termini, se il disciplinare, l’avviso o il capitolato stabiliscono un requisito in modo chiaro, l’operatore economico è tenuto a fare riferimento a tali atti, anche se il modulo allegato contiene un’indicazione diversa.
Il Consiglio di Stato afferma quindi che la modulistica messa a disposizione dalla stazione appaltante per la presentazione delle offerte non può prevalere sulle prescrizioni del disciplinare, né può indurre a disattenderle. Ne deriva una vera e propria “gerarchia” tra gli atti di gara: la lex specialis prevale sulla modulistica. Se una gerarchia esiste tra gli stessi atti che compongono la lex specialis, a maggior ragione deve esistere tra lex specialis e modelli dichiarativi.
Leggi l’approfondimento: Il Capitolato speciale d’appalto secondo il D.Lgs. 36/2023
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