Ricostruzione su ruderi: è ristrutturazione edilizia o nuova costruzione?

Il tar Lazio specifica quando la ricostruzione di un rudere può essere qualificata come ristrutturazione edilizia e quando, invece, deve essere considerata una nuova costruzione soggetta a permesso di costruire

La sentenza 8814/2026 del Tar Lazio affronta la qualificazione giuridica degli interventi realizzati su ruderi o edifici in stato di degrado avanzato. In particolare, il giudizio chiarisce i confini tra ristrutturazione edilizia e nuova costruzione, con specifico riferimento alla necessità di dimostrare la reale consistenza originaria del manufatto su cui si interviene.

Il caso offre inoltre importanti indicazioni sull’onere della prova in capo al privato che invoca la preesistenza dell’edificio e sulle conseguenze della mancanza di titoli edilizi e paesaggistici.

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Il caso

Nel caso in esame si verifica l’adozione di un’ordinanza comunale di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi relativa ad alcune opere edilizie realizzate senza permesso di costruire, autorizzazione paesaggistica e previo assenso dell’ente proprietario del terreno.

Le opere contestate consistevano principalmente:

nella realizzazione di un fabbricato in muratura con struttura in cemento armato, copertura piana e ambienti già tramezzati internamente;
nella costruzione di due ampi porticati addossati al manufatto;
nella realizzazione di un muro di recinzione con cancelli carrabili e pedonali.

L’area risultava sottoposta a vincolo paesaggistico ed era ricompresa in un compendio già appartenente a un ente pubblico, successivamente trasferito prima al Comune e poi alla ASL.

La destinataria dell’ordinanza ha impugnato il provvedimento sostenendo di non aver realizzato un nuovo edificio, ma di essersi limitata a interventi di manutenzione e consolidamento su un manufatto preesistente, che sarebbe stato già presente sul fondo sin da epoca anteriore al 1967 e comunque da tempo immemore. In tale prospettiva, secondo la ricorrente, le opere eseguite non avrebbero alterato in modo sostanziale la struttura originaria e sarebbero consistite essenzialmente nell’aggiunta di un portico aperto su tre lati.

Di diverso avviso è l’amministrazione comunale, che ha contestato integralmente tale ricostruzione, evidenziando come gli interventi siano stati realizzati in assenza del necessario permesso di costruire e della prescritta autorizzazione paesaggistica. Secondo l’ente, le opere non sarebbero riconducibili a semplici lavori di manutenzione, bensì integrerebbero una nuova costruzione abusiva, insistente peraltro su un’area pubblica sottoposta a vincoli, con conseguente illegittima trasformazione urbanistico-edilizia del territorio.

Secondo il Comune, il manufatto realizzato presentava caratteristiche costruttive incompatibili con semplici opere manutentive o di recupero edilizio, trattandosi invece di un nuovo edificio strutturalmente autonomo e stabilmente infisso al suolo. L’amministrazione evidenziava inoltre che la ricorrente non aveva fornito alcuna prova rigorosa circa la preesistenza del presunto rudere né circa la sua originaria consistenza volumetrica e planimetrica.

La ricorrente articolava diverse censure:

violazione del diritto di partecipazione procedimentale: il Comune avrebbe dovuto inviare la comunicazione di avvio del procedimento ai sensi dell’art. 7 della legge 241/1990, considerata la complessità della vicenda proprietaria e possessoria dei terreni;
erronea qualificazione dell’intervento edilizio: la ricorrente sosteneva che l’intervento non integrasse una nuova costruzione, ma una ristrutturazione edilizia eseguita su un manufatto preesistente. A supporto di tale tesi richiamava:

la storica utilizzazione agricola dei terreni;
l’esistenza di un rudere antecedente al 1967;
dichiarazioni rese da precedenti assegnatari del fondo;
presunte fotografie aeree;
l’asserita vetustà della copertura.

natura pertinenziale dei porticati: le strutture aggiunte sarebbero semplici tettoie aperte su tre lati, prive di incremento volumetrico e pertanto non subordinate al rilascio del permesso di costruire;
errata individuazione del responsabile dell’abuso: l’ordine di demolizione non avrebbe potuto riguardare l’intero fabbricato, poiché ella avrebbe realizzato esclusivamente i porticati e non il manufatto principale.

È sempre necessario l’avvio del procedimento prima dell’adozione di un’ordinanza di demolizione per abusi edilizi?

Il ricorso è infondato per le ragioni che seguono.

Il TAR evidenzia, in via preliminare, che le censure della ricorrente riguardavano il solo profilo edilizio, mentre non risultava specificamente contestato il distinto profilo paesaggistico. Poiché l’area era sottoposta a vincolo paesaggistico, la mancanza dell’autorizzazione ex art. 146 del d.lgs. 42/2004 costituiva già un autonomo presupposto dell’ordine di demolizione.

Ciò chiarito, con il primo motivo di ricorso la parte ricorrente deduce la violazione delle norme sul procedimento amministrativo, lamentando l’omessa comunicazione di avvio del procedimento. A suo avviso, tale adempimento sarebbe stato necessario in ragione della complessità della vicenda e del coinvolgimento di più soggetti.

La censura non è fondata.

In presenza di interventi edilizi eseguiti in totale assenza di titolo abilitativo, l’ordinanza di demolizione costituisce un atto vincolato dell’amministrazione, rispetto al quale la comunicazione di avvio del procedimento non è, di regola, necessaria, poiché la partecipazione del privato non potrebbe comunque determinare un diverso esito del procedimento. Tale principio trova applicazione anche nel caso di specie, non ricorrendo alcuna delle ipotesi eccezionali individuate dalla giurisprudenza che potrebbero giustificare un diverso approccio.

Neppure possono assumere rilievo le particolari vicende relative alla titolarità e alla disponibilità del bene, le quali non incidono sull’accertamento della responsabilità in ordine agli abusi edilizi contestati. Tale responsabilità è stata correttamente individuata in capo alla ricorrente, quale soggetto che detiene il fondo e ne ha la disponibilità materiale.

Pertanto, risulta applicabile la disciplina che esclude la necessità della comunicazione di avvio del procedimento nei casi di attività amministrativa vincolata, dovendosi inoltre rilevare che, alla luce degli elementi complessivamente acquisiti, il contenuto del provvedimento impugnato non avrebbe potuto essere diverso da quello effettivamente adottato.

Quando un intervento edilizio su un rudere o su un edificio parzialmente o totalmente diruto può essere qualificato come ristrutturazione edilizia?

Il secondo motivo di ricorso si concentra sulla qualificazione giuridica dell’intervento edilizio contestato, che, secondo la ricorrente, non potrebbe essere ricondotto alla categoria della nuova costruzione, come invece ritenuto dall’amministrazione comunale. La parte privata sostiene, infatti, che l’opera realizzata si sarebbe limitata al recupero di un manufatto già esistente, corrispondente a un rudere presente sul fondo da epoca risalente, anche anteriore al 1967, e che le caratteristiche dell’intervento sarebbero coerenti con una ristrutturazione edilizia ai sensi della normativa vigente. In tale prospettiva, si afferma che l’intervento avrebbe preservato le caratteristiche funzionali e identitarie del preesistente corpo di fabbrica.

La censura è manifestamente infondata. La giurisprudenza amministrativa è consolidata nel ritenere che la nozione di ristrutturazione edilizia presuppone la possibilità di individuare con sufficiente certezza la consistenza originaria dell’edificio su cui si interviene, sotto il profilo della sagoma, della volumetria e delle caratteristiche strutturali. Solo in presenza di tali elementi è possibile valutare la natura delle modifiche apportate.

Diversamente, quando l’intervento riguarda ruderi o edifici parzialmente o totalmente diruti, per i quali non sia più possibile ricostruire con attendibilità l’assetto originario, l’operazione edilizia deve essere qualificata come nuova costruzione. In particolare, è stato chiarito che la ricostruzione su ruderi o su edifici già demoliti, anche solo in parte, non può essere ricondotta alla ristrutturazione edilizia, in quanto difetta il necessario elemento della preesistenza identificabile del manufatto.

È stato inoltre precisato che non rientra nella ristrutturazione edilizia un intervento su un immobile del quale residuino soltanto elementi frammentari o tracce, tali da non consentire la sicura individuazione dei caratteri essenziali dell’edificio originario e, quindi, la sua fedele ricostruzione.

Nel caso di specie, la ricorrente, pur gravata del relativo onere probatorio, non ha fornito alcun elemento idoneo a dimostrare in modo certo la consistenza del preteso manufatto preesistente, indicato come risalente a epoca anteriore al 1967. La documentazione e le allegazioni prodotte non sono risultate sufficienti a comprovare né l’effettiva esistenza del fabbricato nella sua consistenza originaria, né la sua riconducibilità a un organismo edilizio suscettibile di recupero mediante interventi di ristrutturazione.

In particolare:

la generica affermazione relativa alla storica presenza di manufatti agricoli sul fondo non consente di individuare lo specifico edificio oggetto di causa;
il mancato esercizio di poteri repressivi da parte dell’amministrazione non può essere interpretato come forma di legittimazione implicita dell’abuso;
la collocazione dell’area in contesto non urbanizzato non esonera dall’onere di provare la risalenza del manufatto;
le dichiarazioni di terzi o del precedente detentore del bene non hanno valore probatorio idoneo a dimostrare l’epoca di realizzazione dell’opera;
le deduzioni relative alla presunta antichità di elementi strutturali non sono supportate da riscontri tecnici o documentali;
il riferimento a fotografie aeree o ad altri elementi conoscitivi non è stato corroborato da adeguata prova;
l’argomento secondo cui non vi sarebbe prova della realizzazione dell’opera in epoca successiva al 1967 non è sufficiente, atteso che l’onere della prova della preesistenza grava sul privato.

Dalla complessiva carenza probatoria emerge che non è stato dimostrato né l’esistenza dell’immobile in epoca anteriore, né la sua consistenza originaria.

Tale circostanza impedisce in radice di qualificare l’intervento come ristrutturazione edilizia, poiché tale categoria presuppone necessariamente la presenza di un edificio identificabile nei suoi elementi essenziali.

In assenza di tale presupposto, l’intervento deve essere ricondotto alla categoria della nuova costruzione, con conseguente necessità del relativo titolo abilitativo edilizio.

Quando le tettoie e i porticati richiedono il permesso di costruire?

Con il terzo motivo di ricorso la ricorrente sostiene che la realizzazione di una “tettoia aperta su tre lati”, priva di incremento di superficie o volume, non richiederebbe il permesso di costruire e non potrebbe comunque giustificare l’adozione del provvedimento demolitorio, trattandosi di un intervento eseguito successivamente all’acquisizione della disponibilità del bene. La censura è infondata. Dagli atti di causa emerge infatti che la presunta “tettoia” coincide in realtà con due porticati realizzati sui lati opposti del fabbricato, aventi dimensioni rilevanti e sviluppati per l’intera larghezza dell’edificio, con superfici significative e struttura stabile, costituita da pilastri in calcestruzzo e copertura in elementi cementizi, circostanze che escludono la loro riconducibilità all’edilizia libera e impongono il rilascio del permesso di costruire. In applicazione del consolidato orientamento giurisprudenziale, infatti, anche le tettoie o strutture analoghe richiedono il titolo edilizio quando non presentano carattere di precarietà e determinano una apprezzabile trasformazione dell’organismo edilizio o del territorio. Ne consegue che l’intervento in questione non può essere considerato privo di rilevanza urbanistico-edilizia.

Chi può essere destinatario dell’ordine di demolizione?

Il TAR respinge anche il quarto motivo di ricorso, con cui la ricorrente contestava l’estensione dell’ordine di demolizione all’intero fabbricato. Sul punto, ciò che rileva è la qualifica della ricorrente quale detentrice del bene e soggetto che ha comunque realizzato interventi abusivi sul manufatto, essendo sufficiente, ai fini dell’imputazione dell’ordine repressivo, la disponibilità del bene al momento dell’adozione del provvedimento, secondo il principio per cui il “responsabile dell’abuso” comprende non solo l’esecutore materiale, ma anche chi abbia la materiale disponibilità dell’immobile.

Alla luce di tali considerazioni, il ricorso deve essere integralmente respinto.

In conclusione, la ricostruzione di un manufatto diruto può essere qualificata come ristrutturazione edilizia solo quando siano accertabili, con sufficiente certezza, la preesistenza dell’edificio e la sua consistenza originaria in termini di sagoma, volume e caratteristiche essenziali. In mancanza di tale prova, l’intervento integra una nuova costruzione e richiede il relativo titolo edilizio, oltre all’autorizzazione paesaggistica qualora l’area sia vincolata.

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