Impianti fotovoltaici in area costiera: il parere paesaggistico può bloccare l’autorizzazione?

Consiglio di Stato: no agli automatismi! Il parere paesaggistico deve essere fondato su una concreta e specifica valutazione dell’intervento

La sentenza 2855/2026 del Consiglio di Stato affronta il bilanciamento tra tutela del paesaggio e promozione delle energie rinnovabili. In particolare, il caso si inserisce nel contesto delle procedure autorizzative per impianti fotovoltaici e della complessa dinamica tra amministrazioni coinvolte nella conferenza di servizi. La decisione offre importanti chiarimenti su tre profili: il valore dei pareri paesaggistici, il funzionamento del silenzio-assenso tra amministrazioni e i criteri per individuare la “posizione prevalente” nel procedimento.

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Il caso

Una società aveva chiesto l’autorizzazione per costruire un impianto fotovoltaico di media potenza, ma il Comune ha negato il permesso basandosi sul parere negativo della Regione in materia paesaggistica.

La società ha fatto ricorso al TAR, che le ha dato ragione: secondo il giudice, il parere regionale non era automaticamente decisivo e il silenzio dell’autorità statale sui beni culturali poteva essere interpretato come silenzio-assenso.

La Regione ha impugnato la decisione, sostenendo che il proprio parere dovesse prevalere, che il silenzio dello Stato non fosse un’assenso e che il TAR avesse travalicato i limiti della discrezionalità amministrativa.

Anche il Comune ha fatto appello, ritenendo il ricorso della società inammissibile e ribadendo la natura vincolante del parere paesaggistico.

La società ha difeso la sentenza del TAR, affermando che l’amministrazione non aveva valutato adeguatamente le sue osservazioni e che avrebbe dovuto applicare il principio del “dissenso costruttivo”, proponendo modifiche al progetto invece di respingerlo.

Quale normativa si applica ai procedimenti amministrativi in corso?

Il giudice d’appello respinge questo motivo, chiarendo che il TAR non è entrato nel merito delle scelte dell’amministrazione, ma ha semplicemente rilevato delle carenze nell’istruttoria e nella motivazione dei provvedimenti. In particolare, l’amministrazione non ha dimostrato di aver valutato adeguatamente il fatto che il progetto ricadesse in un’area considerata idonea dalla normativa vigente all’epoca (d.lgs. 199/2021). Per questo, non si può parlare di un’ingerenza del giudice nelle competenze amministrative.

Con un ulteriore motivo, la Regione sostiene che l’area sia costiera e quindi soggetta a vincoli paesaggistici più stringenti, che il parere negativo fosse correttamente motivato, che il TAR abbia dato troppa rilevanza alla normativa statale e che avrebbe dovuto applicare le norme sopravvenute. Argomenti analoghi vengono ripresi anche dal Comune nel suo appello.

Anche queste doglianze vengono però respinte. Il giudice d’appello ricorda che la disciplina sulle aree idonee è contenuta nel D.Lgs. 199/2021, attuativo delle norme europee sulle energie rinnovabili, e precisa che le normative regionali sopravvenute non possono essere applicate al caso, in base al principio del “tempus regit actum”, secondo cui si applica la legge vigente al momento del procedimento.

Come deve essere interpretata la “posizione prevalente” nella conferenza di servizi?

Il giudice amministrativo ha ribadito che la determinazione conclusiva della conferenza di servizi non può fondarsi su automatismi né sull’attribuzione aprioristica di un peso dominante a una singola amministrazione. La nozione di “posizione prevalente” richiede infatti una valutazione complessiva e motivata delle diverse determinazioni espresse dalle amministrazioni partecipanti, le quali devono essere comparate in concreto alla luce degli interessi pubblici coinvolti.

Ne deriva che l’amministrazione procedente è tenuta a svolgere un effettivo giudizio di sintesi, dando conto delle ragioni per cui alcune posizioni vengono ritenute prevalenti rispetto ad altre. Nel caso esaminato, tale effettiva comparazione non risultava adeguatamente svolta, con conseguente vizio motivazionale del provvedimento.

Quando il silenzio delle amministrazioni in conferenza di servizi equivale ad assenso?

In materia di conferenza di servizi, il giudice ha richiamato il principio secondo cui il silenzio delle amministrazioni convocate, anche quando si tratti di soggetti preposti alla tutela di interessi sensibili come quelli paesaggistici o culturali, è suscettibile di essere qualificato come assenso, secondo il meccanismo del silenzio-assenso tra amministrazioni. Tale effetto si produce nei limiti e alle condizioni previste dalla normativa generale sul procedimento amministrativo, salvo specifiche deroghe. Pertanto, la mancata espressione di una posizione da parte dell’autorità competente non può essere automaticamente interpretata come dissenso, bensì, in assenza di manifestazioni contrarie nei termini, come adesione implicita alla decisione procedimentale.

Qual è il ruolo del parere paesaggistico nei procedimenti autorizzativi?

Il giudice chiarisce innanzitutto che il parere paesaggistico, pur avendo un ruolo importante, non comporta automaticamente il diniego dell’intervento. Non basta, infatti, il semplice richiamo alla presenza di vincoli o alla localizzazione in un’area tutelata per giustificare il rifiuto.

L’amministrazione deve invece svolgere una valutazione concreta del progetto e spiegare in modo puntuale perché esso sarebbe incompatibile con i valori paesaggistici da tutelare. La motivazione deve quindi basarsi su un’istruttoria effettiva e su una reale analisi dell’impatto dell’opera, evitando formule generiche.

In linea con la giurisprudenza costituzionale, il giudice ribadisce che lo sviluppo delle energie rinnovabili è un interesse pubblico primario, che deve essere bilanciato con la tutela del paesaggio caso per caso. Non sono ammissibili divieti automatici o valutazioni astratte: l’amministrazione deve sempre operare una ponderazione concreta degli interessi coinvolti.

Nel caso specifico, il diniego si fondava solo sul fatto che l’area fosse costiera, senza una vera analisi del progetto. La motivazione è quindi ritenuta insufficiente, anche perché non considera le caratteristiche del sito né la presenza di altri impianti già esistenti.

Il giudice precisa inoltre che il fatto che un’area non sia indicata come “idonea” non implica automaticamente che sia non idonea, e osserva che non risulta un vincolo paesaggistico puntuale sull’area in questione.

Vengono poi respinte le contestazioni del Comune, poiché la normativa statale sulle energie rinnovabili contiene principi fondamentali vincolanti per tutte le Regioni, nel rispetto del principio di leale collaborazione, senza alcuna violazione della Costituzione.

Un ulteriore motivo di appello, relativo agli atti comunali di esecuzione della sentenza del TAR, viene dichiarato inammissibile. Il Consiglio di Stato osserva che tali atti erano semplicemente esecutivi della decisione e, comunque, avrebbero dovuto essere impugnati autonomamente in primo grado.

Infine, la società ripropone alcuni motivi non esaminati dal TAR, ma il Consiglio di Stato ritiene di non doverli affrontare, poiché tutti gli appelli sono stati respinti.

In conclusione, sia l’appello principale sia quello incidentale vengono respinti e le spese sono compensate per la complessità della vicenda.

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