Silenzio-assenso in edilizia: quando si forma secondo le novità del decreto PNRR 2026?

Il Consiglio di Stato richiama il D.L. 19/2026 per chiarire la disciplina del silenzio-assenso e ribadisce i requisiti essenziali della domanda di permesso di costruire per la sua valida formazione tacita

La sentenza 2179/2026 del Consiglio di Stato affronta la natura e i limiti del silenzio-assenso nei procedimenti edilizi. In particolare, il giudice è chiamato a chiarire se il decorso del termine procedimentale possa determinare l’accoglimento tacito di un’istanza anche quando essa presenti profili di illegittimità sostanziale rispetto alla disciplina urbanistica. La decisione si inserisce nel solco evolutivo della giurisprudenza che tende a valorizzare la funzione di semplificazione amministrativa dell’istituto, ridefinendone al contempo i confini applicativi.

Per la corretta formazione del silenzio-assenso, è fondamentale che l’intervento sia progettato in modo conforme e che la documentazione edilizia sia completa e corretta. A tal proposito, il software per la progettazione edilizia ti consente di elaborare progetti in maniera facile e veloce ed ottenere automaticamente tutta la documentazione necessaria.

Il caso

Il proprietario di un terreno, classificato dagli strumenti urbanistici comunali come area residenziale di espansione, ha presentato domanda di permesso di costruire per realizzare un intervento diretto sul proprio lotto. L’istanza era corredata dalla dichiarazione del tecnico incaricato, che attestava la conformità del progetto alla disciplina urbanistica vigente e alla presenza delle opere di urbanizzazione necessarie.

Trascorso il termine previsto per la conclusione del procedimento senza che il Comune adottasse un provvedimento espresso, l’interessato ha chiesto all’amministrazione di riconoscere l’avvenuta formazione del silenzio-assenso, effettuando anche un versamento a titolo provvisorio per il contributo di costruzione.

L’amministrazione ha però risposto negando la possibilità che si fosse formato il silenzio-assenso, sostenendo che l’intervento ricadeva in una zona di espansione non ancora urbanizzata e priva di piano attuativo. Secondo il Comune, in tali condizioni, l’edificazione diretta non era consentita e risultava necessario un previo piano di lottizzazione. Contestualmente, il privato è stato diffidato dall’iniziare i lavori per evitare l’applicazione di sanzioni.

A seguito di una ulteriore richiesta dell’interessato, il Comune ha ribadito la propria posizione, confermando il diniego implicito e la diffida.

Contro tali determinazioni, il privato ha proposto ricorso al giudice amministrativo, che in primo grado ha accolto le sue ragioni, riconoscendo la formazione del silenzio-assenso.

Il Comune ha quindi impugnato la decisione, articolando diversi motivi di appello. In primo luogo, ha sostenuto che il silenzio-assenso non può formarsi in assenza della conformità urbanistica dell’intervento, ritenendo necessario il rispetto di tutti i presupposti sostanziali previsti dalla legge per il rilascio del titolo edilizio. In secondo luogo, ha affermato che la domanda sarebbe giuridicamente inammissibile, poiché proposta in una zona che richiede obbligatoriamente un piano attuativo, con conseguente impossibilità di procedere mediante intervento diretto.

Inoltre, l’amministrazione ha contestato la decorrenza dei termini procedimentali, sostenendo che la complessità del progetto avrebbe giustificato il raddoppio dei tempi per la conclusione del procedimento. Infine, ha dedotto che, anche a voler ritenere formato il silenzio-assenso, il titolo si sarebbe comunque estinto per mancato avvio dei lavori entro il termine di legge, con conseguente perdita di interesse alla decisione.

Il privato si è costituito in giudizio anche nel grado di appello, contestando tutte le argomentazioni del Comune e chiedendo la conferma della sentenza favorevole ottenuta in primo grado.

Il silenzio-assenso si forma anche in caso di mancata conformità urbanistica dell’istanza?

L’appello è infondato per le ragioni di seguito esposte.

Il T.A.R., nell’accogliere il ricorso, ha ritenuto formato il silenzio-assenso, aderendo a un recente orientamento giurisprudenziale secondo cui la conformità urbanistica dell’intervento non costituisce presupposto necessario per la sua formazione.

Ha inoltre rilevato che non risultano sospensioni o interruzioni dei termini procedimentali, né richieste di integrazione documentale da parte dell’amministrazione. Parimenti irrilevante è il richiamo alla presunta complessità del progetto, non emersa nel corso del procedimento e comunque priva di riscontri documentali idonei a giustificare il raddoppio dei termini.

Il Collegio ritiene che, per valutare correttamente l’appello, sia necessario richiamare i principi generali in materia di silenzio-assenso, distinguendo tra:

silenzio-assenso illegittimo (ma comunque formatosi);
silenzio-assenso che non si forma, nei casi di domanda “inconfigurabile”.

In via generale, la disciplina prevede che, nei procedimenti su istanza di parte, il silenzio dell’amministrazione equivale ad accoglimento della domanda in assenza di un provvedimento espresso nei termini.

La giurisprudenza ha però espresso due diversi orientamenti:

uno secondo cui è sufficiente la regolarità formale della domanda;
un altro secondo cui è necessaria anche la conformità sostanziale alla normativa.

Il Collegio, come già chiarito nella sentenza n. 1878/2026, ritiene preferibile il primo orientamento, sia pure con alcune precisazioni. In tale pronuncia si è infatti affermato che la conformità sostanziale dell’istanza non è requisito per la formazione del silenzio-assenso, ma rileva eventualmente ai fini dell’esercizio dei poteri di autotutela.

Questa interpretazione è coerente:

con il dato normativo, che non richiede requisiti ulteriori rispetto alla semplice presentazione della domanda;
con la funzione di semplificazione dell’istituto;
con la previsione della possibilità di annullamento d’ufficio dei provvedimenti, anche taciti, se illegittimi.

Ulteriore conferma si rinviene nell’aggiornamento normativo introdotto con il D.L. 19/2026 (Decreto PNRR 2026) che, intervenendo sull’art. 20 della legge 241/1990, ha chiarito che il silenzio-assenso non si forma solo quando:

la domanda non è pervenuta all’amministrazione competente;
oppure è priva degli elementi indispensabili per individuare l’oggetto e le ragioni della richiesta.

Art. 20 comma 1 – Legge 241/1990

[…] Il silenzio assenso non si forma nei soli casi in cui la domanda non sia stata ricevuta dalla amministrazione competente o sia priva degli elementi indispensabili per individuare l’oggetto e le ragioni del provvedimento richiesto.

Ne deriva che il legislatore ha inteso limitare i casi di esclusione del silenzio-assenso alle sole ipotesi di radicale carenza della domanda, rafforzando l’impostazione secondo cui eventuali profili di illegittimità sostanziale non ne impediscono la formazione.

Resta tuttavia fermo un limite: il silenzio-assenso non opera nei casi di domanda “inconfigurabile”, che possono distinguersi in:

inconfigurabilità strutturale, quando mancano elementi essenziali (come titolo legittimante, elaborati progettuali, documentazione obbligatoria o asseverazioni tecniche);
inconfigurabilità giuridica, quando la fattispecie non rientra nel modello normativo previsto.

Al di fuori di tali ipotesi, la domanda, anche se incompleta o non conforme alla normativa, è comunque idonea a determinare l’obbligo di provvedere e, in caso di inerzia, la formazione del silenzio-assenso.

Applicando tali principi al caso concreto, il primo motivo di appello è infondato. Anche a voler ritenere l’intervento non conforme alla disciplina urbanistica (perché relativo a un’area non urbanizzata e subordinata a piano attuativo), ciò non impedisce la formazione del silenzio-assenso. La domanda, infatti, risulta comunque “configurabile”, in quanto completa degli elementi essenziali richiesti, e quindi idonea a produrre l’effetto legale tipico previsto dalla normativa.

Quali sono i requisiti per la formazione del silenzio-assenso nelle richieste del permesso di costruire?

Nel settore edilizio, ai fini della formazione del silenzio-assenso, sono da considerarsi essenziali esclusivamente i contenuti della domanda espressamente e tassativamente previsti dall’art. 20, comma 1, del D.P.R. 380/01:

titolo di legittimazione;
elaborati progettuali richiesti;
quando ne ricorrano i presupposti, gli altri documenti previsti dalla parte II (ad esempio, quando necessaria e da presentare preventivamente a corredo della domanda, la documentazione antisismica, quella relativa al contenimento del consumo di energia degli edifici, quella relativa alla eliminazione delle barriere architettoniche egli edifici);
dichiarazione del progettista abilitato che asseveri la conformità del progetto:

ai documenti urbanistici approvati ed adottati;
ai regolamenti edilizi vigenti;
alle altre normative di settore incidenti sulla disciplina dell’attività edilizia, con particolare riferimento alle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico sanitarie e a quelle relative all’efficienza energetica.

La mancanza anche di uno solo degli elementi essenziali impedisce la formazione del silenzio-assenso, poiché non esiste una domanda idonea a far sorgere l’obbligo di provvedere. In questi casi si parla di “inconfigurabilità strutturale” e il silenzio-assenso non può formarsi nemmeno in assenza di attività istruttoria dell’amministrazione.

Diversamente, la domanda resta configurabile quando mancano solo documenti non essenziali o previsti da normative secondarie, oppure quando è incompleta o non pienamente conforme alla legge urbanistica. In tali ipotesi il silenzio-assenso può comunque formarsi, mentre eventuali irregolarità rilevano solo ai fini dell’autotutela.

Infine, rientrano nei requisiti essenziali anche gli obblighi assunti volontariamente dal richiedente, quando strettamente collegati al rilascio del titolo edilizio.

Quando si verifica l’inconfigurabilità giuridica dell’istanza?

Parimenti infondato è il secondo motivo di appello, non ricorrendo nel caso di specie un’ipotesi di inconfigurabilità giuridica dell’istanza.

Secondo il Comune appellante, la previsione nello strumento urbanistico della necessità di una previa adozione di un piano attuativo renderebbe inammissibile la richiesta di edificazione diretta, integrando così un caso di inconfigurabilità giuridica della domanda di permesso di costruire.

Il Collegio non condivide tale ricostruzione. L’inconfigurabilità giuridica dell’istanza ricorre infatti solo quando la domanda non rientra nel modello normativo previsto dall’ordinamento, ossia quando viene attivato un procedimento del tutto diverso da quello legalmente tipizzato (ad esempio, quando si presenta una SCIA in luogo del permesso di costruire).

Non rientra invece in tale categoria il caso in cui si contesti la non conformità urbanistica dell’intervento richiesto o la sua non assentibilità in concreto, come accade quando l’area non è ancora urbanizzata o è subordinata a pianificazione attuativa. In tali ipotesi, infatti, la domanda rimane comunque riconducibile al modello legale del permesso di costruire e non risulta estranea al tipo normativo.

Nel caso di specie, l’intervento riguarda un’area di espansione prevista dallo strumento urbanistico, non ancora urbanizzata e soggetta a preventiva pianificazione attuativa. Tuttavia, ciò non determina l’estraneità della domanda al modello legale, poiché il permesso di costruire resta comunque il titolo previsto dall’ordinamento per tale tipo di intervento. Ne consegue che la domanda è “configurabile” e può astrattamente attivare il meccanismo del silenzio-assenso.

Infondato è anche il terzo motivo di appello, relativo alla mancata applicazione del raddoppio dei termini procedimentali. Come già rilevato dal T.A.R., tale circostanza non risulta adeguatamente dedotta né provata nel corso del procedimento, né l’asserita complessità dell’intervento è stata oggetto di valutazione amministrativa.

Infine, è infondato il quarto motivo di appello, in quanto la dedotta decadenza del titolo tacito per mancato avvio dei lavori entro un anno non può essere accolta, dato che l’interessato non ha potuto dare inizio all’attività edilizia a causa della diffida del Comune stesso, che gli aveva espressamente intimato di non procedere.

Per i motivi esposti, l’appello deve essere respinto.

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