Vincolo paesaggistico e impianti FER: quando il divieto è illegittimo
Un vincolo paesaggistico può essere legittimo anche se interessa un territorio molto esteso, ma da questo non può derivare automaticamente un divieto generalizzato agli impianti da fonti rinnovabili. Serve un concreto bilanciamento degli interessi accompagnato da una motivazione rafforzata
Quanto può spingersi la tutela paesaggistica nel limitare la realizzazione degli impianti da fonti rinnovabili?
Un vincolo può interessare un territorio molto ampio e può certamente condizionare la localizzazione degli impianti. Ma non può tradursi automaticamente in una preclusione generalizzata alle FER senza che l’amministrazione abbia realmente confrontato l’interesse paesaggistico con quello alla diffusione delle energie rinnovabili.
È il principio che emerge dalla sentenza del Consiglio di Stato, Sezione VI, n. 6788/2026, relativa al vincolo paesaggistico imposto dalla Regione Basilicata sul Castello di Monteserico e su un’estesa porzione del territorio circostante nel Comune di Genzano di Lucania.
I giudici confermano la piena legittimità del vincolo paesaggistico, anche nella sua notevole estensione territoriale, ma annullano la prescrizione che consentiva nelle aree agricole esclusivamente impianti FER pertinenziali agli edifici esistenti.
Il punto centrale della pronuncia è quindi molto preciso: la tutela del paesaggio può prevalere sulle rinnovabili, ma la prevalenza non può essere presunta. Deve derivare da uno specifico bilanciamento e da una motivazione rafforzata.
Il caso: un impianto fotovoltaico da circa 20 MW nell’area del Castello di Monteserico
La vicenda prende avvio dalla DGR Basilicata n. 345 del 10 giugno 2022, con cui la Regione ha dichiarato di notevole interesse pubblico, ai sensi dell’art. 136, comma 1, lett. c), del D.Lgs. 42/2004, il Castello di Monteserico e il territorio circostante ricadente nel Comune di Genzano di Lucania.
La tutela non riguardava soltanto il manufatto storico.
La Regione aveva infatti considerato il Castello parte di un sistema paesaggistico più ampio formato, tra l’altro, da:
paesaggio collinare e grandi spazi agricoli;
mosaico agro-forestale;
corsi d’acqua e aree boscate;
tratturi;
tracce archeologiche;
masserie, case coloniche e insediamenti rurali;
parte dell’antica Via Appia;
elementi caratterizzati da continuità storica e da una ridotta antropizzazione.
La disciplina di tutela allegata alla DGR introduceva però una prescrizione particolarmente restrittiva per le aree agricole: gli impianti alimentati da fonti rinnovabili erano ammessi soltanto se pertinenziali a edifici esistenti, aderenti o integrati nelle strutture edilizie, e con una superficie non superiore a quella della copertura interessata.
La società ricorrente aveva già avviato dal 2019 il procedimento autorizzativo per un impianto fotovoltaico a terra della potenza di circa 19,99 MW da realizzare nel Comune di Genzano di Lucania.
L’introduzione del vincolo e della relativa prescrizione rendeva quindi sostanzialmente impossibile la realizzazione dell’intervento progettato.
I motivi del ricorso
L’operatore contestava innanzitutto l’esistenza stessa dei presupposti per l’imposizione del vincolo paesaggistico.
Secondo la società, il territorio non presentava caratteristiche tali da giustificare la dichiarazione di notevole interesse pubblico. Veniva inoltre contestata l’estensione del vincolo, che interessava circa 164 km², corrispondenti a quasi il 78,5% del territorio comunale.
Un ulteriore motivo riguardava direttamente la disciplina delle FER.
Secondo la ricorrente, consentire nell’intera area soltanto impianti pertinenziali agli edifici esistenti equivaleva a introdurre un divieto aprioristico e generalizzato, senza un’effettiva ponderazione tra tutela paesaggistica e interesse pubblico alla produzione di energia rinnovabile.
Il giudizio è stato particolarmente articolato anche perché un precedente contenzioso aveva inizialmente portato il TAR Basilicata ad annullare la medesima prescrizione. Quell’annullamento è stato tuttavia successivamente travolto in appello, facendo riacquistare efficacia alla disposizione e rendendo nuovamente necessario valutarne la legittimità.
La verificazione tecnica: non conta soltanto quanto è visibile l’impianto
Uno degli aspetti più significativi della sentenza è il ricorso a una verificazione tecnica disposta dal Consiglio di Stato. Al verificatore è stato chiesto, tra l’altro, di accertare:
se l’area avesse effettivamente i requisiti richiesti dall’art. 136 del Codice dei beni culturali e del paesaggio;
se il Castello e il territorio circostante costituissero un insieme unitario;
se il vincolo avrebbe potuto avere un’estensione più limitata;
quale fosse l’effettiva incidenza dell’impianto fotovoltaico;
quanto l’impianto fosse visibile dal Castello;
quale fosse l’impatto cumulativo degli altri impianti FER progettati nel territorio.
L’esito è stato sostanzialmente favorevole alla scelta della Regione di tutelare il territorio.
Secondo la verificazione, infatti, il Castello non rappresenta un elemento isolato, ma costituisce il fulcro di un sistema paesaggistico unitario e inscindibile, caratterizzato da relazioni morfologiche, storiche, agrarie e percettive.
Anche l’ampiezza del vincolo è stata ritenuta tecnicamente giustificata.
Una riduzione significativa avrebbe comportato la perdita di componenti archeologiche e storiche, porzioni della Via Appia e della rete tratturale e, soprattutto, avrebbe interrotto la continuità del paesaggio agrario.
La verificazione ha inoltre evidenziato un dato particolarmente importante per la progettazione degli impianti FER: l’impatto paesaggistico non coincide con la sola visibilità dell’opera da un determinato punto di osservazione.
L’impianto della società risultava solo moderatamente visibile dal Castello, situato a circa 6 km di distanza. Ciò non impediva però di individuare altri impatti connessi alla trasformazione per circa trent’anni di 35 ettari di territorio agricolo, alla frammentazione della maglia agraria, alla perdita di continuità del mosaico cerealicolo e all’effetto cumulativo con gli altri impianti programmati nell’area.
Per i progettisti, è un passaggio rilevante: una relazione paesaggistica concentrata esclusivamente sui coni visuali può non essere sufficiente quando la tutela riguarda il sistema territoriale nel suo complesso.
La decisione del giudice: il vincolo paesaggistico è legittimo
Il Consiglio di Stato distingue nettamente due questioni: la legittimità del vincolo e la legittimità delle prescrizioni che da esso derivano.
Sul primo punto, le contestazioni della società vengono respinte.
Le valutazioni relative all’interesse culturale e paesaggistico costituiscono esercizio di discrezionalità tecnica dell’amministrazione.
Il sindacato del giudice amministrativo può essere penetrante e può verificare la correttezza del procedimento tecnico, la coerenza, la ragionevolezza e l’attendibilità delle valutazioni. Non può però trasformarsi nella sostituzione della propria scelta tecnica a quella dell’amministrazione.
Se l’istruttoria dimostra che la soluzione scelta è tecnicamente plausibile e correttamente motivata, il giudice deve arrestare il proprio sindacato.
Nel caso esaminato, la verificazione ha confermato le ragioni fondamentali della tutela: integrità del territorio, relazioni storico-culturali e simboliche, continuità del paesaggio rurale e carattere unitario dell’area.
Il vincolo sul Castello di Monteserico e sul territorio circostante rimane quindi valido.
Ma dal vincolo non può derivare automaticamente il blocco delle FER
Diversa è invece la conclusione sulla prescrizione che consentiva la realizzazione di impianti FER soltanto se pertinenziali agli edifici esistenti.
È su questo punto che il Consiglio di Stato accoglie l’appello.
Secondo i giudici, una prescrizione che di fatto esclude a priori la possibilità di realizzare impianti FER richiede una motivazione specifica, perché incide su interventi ai quali l’ordinamento riconosce un particolare interesse pubblico.
La sentenza chiarisce espressamente che “la prevalenza dell’interesse […] alla realizzazione di impianti FER non implica affatto che esso interesse debba essere sistematicamente prevalente”.
Ma aggiunge immediatamente che la sua eventuale soccombenza deve risultare “da una motivazione rafforzata” e deve costituire l’esito di “un corretto bilanciamento di tutti gli interessi contrapposti”.
Il paesaggio non viene quindi subordinato alle FER.
Allo stesso modo, però, l’interesse alla produzione di energia rinnovabile non può essere escluso dalla valutazione.
Il Consiglio di Stato richiama in particolare la qualificazione della produzione di energia rinnovabile come interesse pubblico prevalente assistito da una presunzione iuris tantum, definendola una vera e propria “regola di preferenza” che deve orientare il potere di ponderazione dell’amministrazione.
Perché la prescrizione della Regione viene annullata
Il problema concreto individuato dalla sentenza è un difetto di bilanciamento e di motivazione.
Né la DGR né i relativi allegati spiegavano adeguatamente perché l’interesse paesaggistico dovesse prevalere sull’interesse alla diffusione delle FER fino al punto da giustificare l’esclusione generalizzata degli impianti non pertinenziali.
La Commissione regionale aveva peraltro affermato che la dichiarazione di notevole interesse pubblico avrebbe dovuto prescindere dal bilanciamento degli interessi, ritenendo tale operazione propria della successiva pianificazione.
Ed è proprio questa impostazione che il Consiglio di Stato censura.
Se il bilanciamento doveva essere rinviato allo strumento pianificatorio, osservano i giudici, la prescrizione avrebbe dovuto essere stralciata e valutata successivamente nella competente sede pianificatoria.
Se invece la Regione intendeva mantenerla come prescrizione di tutela immediatamente applicabile, avrebbe dovuto effettuare subito il confronto tra gli interessi coinvolti.
Il passaggio della sentenza è netto: Regione e Commissione avrebbero dovuto svolgere “quel delicato bilanciamento degli interessi […] che richiede una motivazione rafforzata”.
La differenza è sostanziale.
Non viene annullato il vincolo paesaggistico e non viene affermato che l’area debba necessariamente ospitare gli impianti FER. Viene invece eliminata una preclusione generale introdotta senza la necessaria ponderazione.
Il Consiglio di Stato annulla il divieto, non autorizza l’impianto
Il Consiglio di Stato accoglie quindi solo parzialmente l’appello e annulla la prescrizione contenuta nel paragrafo 3.1.2 dell’Allegato 3 alla DGR n. 345/2022 relativa agli “Interventi nelle aree agricole”.
La sentenza non autorizza direttamente l’impianto fotovoltaico da 19,99 MW. L’effetto della decisione è diverso: viene eliminata la regola che ne impediva aprioristicamente la realizzazione.
Resta quindi all’amministrazione il compito di assumere i successivi provvedimenti e di valutare l’intervento secondo la disciplina applicabile e sulla base delle concrete caratteristiche progettuali e territoriali.
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