Appalto di lavori o di servizi? Per ANAC conta la modifica prevalente della realtà fisica

Anac si pronuncia sulla differenza tra appalti di lavori e appalti di servizi, chiarimento nato da una gara relativa alla manutenzione della segnaletica stradale

La presenza di interventi materiali su un bene non basta, da sola, a qualificare un affidamento come appalto di lavori. Con il parere di precontenzioso n. 334 del 9 settembre 2026, ANAC torna sul confine tra lavori e servizi e chiarisce un principio particolarmente rilevante negli affidamenti di manutenzione: ciò che distingue le due categorie è il peso assunto dalla modificazione della realtà fisica preesistente nell’economia complessiva del contratto.

Se tale modificazione costituisce l’elemento prevalente ed essenziale della prestazione, si è in presenza di lavori. Se invece gli interventi materiali non determinano una trasformazione significativa del bene e restano inseriti in una prestazione più ampia, possono essere ricondotti a un appalto di servizi.

Il chiarimento nasce da una gara relativa alla manutenzione della segnaletica stradale orizzontale e verticale, nella quale veniva contestata proprio la qualificazione dell’affidamento come servizio anziché come lavoro.

Lavori e servizi: cosa cambia secondo ANAC

Per distinguere un appalto di lavori da uno di servizi, ANAC richiama il criterio del cosiddetto “quid novi”.

Secondo l’Autorità, la manutenzione rientra tra i lavori pubblici quando l’attività dell’appaltatore comporta una modificazione prevalente ed essenziale della realtà fisica, realizzata attraverso l’utilizzazione, la manipolazione o l’installazione di materiali aggiuntivi o sostitutivi con una rilevanza strutturale e funzionale.

Al contrario, quando le attività svolte non producono una modifica essenziale e significativa dello stato fisico del bene, la prestazione può essere qualificata come servizio.

La distinzione, quindi, non coincide con l’alternativa “presenza o assenza di lavorazioni materiali”.

Anche un appalto di servizi può comprendere interventi che incidono fisicamente sul bene. Ciò che conta è stabilire se tali interventi rappresentino il nucleo sostanziale e prevalente del contratto oppure una componente accessoria o strumentale rispetto a una prestazione più ampia.

Il caso della manutenzione della segnaletica stradale

La procedura esaminata da ANAC riguardava, per i primi tre lotti, la manutenzione della segnaletica orizzontale e verticale.

Le prestazioni comprendevano attività quali monitoraggio, programmazione degli interventi, ripasso della segnaletica orizzontale, ripristino o sostituzione di quella verticale, gestione di una banca dati e servizio di reperibilità.

È evidente che alcune di queste operazioni incidono materialmente sul bene.

Il ripasso della segnaletica orizzontale comporta infatti l’impiego di vernici sulla sede stradale, mentre il ripristino o la sostituzione di quella verticale comportano l’utilizzo di elementi sostitutivi.

Per ANAC, però, questa circostanza non è sufficiente a trasformare l’intero affidamento in un appalto di lavori.

La modifica fisica può esserci anche nei servizi

Questo è il passaggio centrale del parere: ANAC riconosce espressamente che le operazioni di ripasso, ripristino e sostituzione determinano, astrattamente, una modificazione della realtà fisica preesistente.

Nel caso concreto, tuttavia, tale modificazione non assumeva carattere prevalente ed essenziale. Gli interventi si applicavano infatti a segnaletica già esistente e non comportavano una modifica significativa del patrimonio oggetto del contratto. Inoltre, rappresentavano solo una parte di un insieme coordinato di attività finalizzato a garantire nel tempo l’efficienza della segnaletica stradale.

È quindi il rapporto tra intervento materiale e prestazione complessiva a diventare decisivo.

In altri termini, non ogni modifica fisica equivale ad un lavoro pubblico. Perché l’affidamento possa essere ricondotto ai lavori, la trasformazione materiale deve assumere un ruolo centrale, qualificante e prevalente rispetto alle altre prestazioni richieste.

Conta l’oggetto sostanziale del contratto

Il criterio del “quid novi” richiede quindi una valutazione sostanziale. ANAC afferma che occorre esaminare l’oggetto contrattuale e le diverse prestazioni nella loro economia complessiva, evitando di attribuire automaticamente la natura di lavoro ad un contratto soltanto perché comprende applicazione o sostituzione di materiali.

Nel caso della segnaletica stradale, l’attività materiale era inoltre subordinata ad una precedente fase di monitoraggio e programmazione. Gli interventi non erano quindi puntualmente e preventivamente individuati, ma venivano definiti nel corso dell’esecuzione in funzione dello stato della segnaletica e delle esigenze riscontrate.

Proprio questa caratteristica rafforza, secondo ANAC, la natura di servizio dell’affidamento.

Perché il caso è diverso dal precedente ANAC del 2023

L’operatore economico aveva richiamato anche la precedente delibera ANAC n. 529/2023, relativa a un affidamento nel quale la manutenzione della segnaletica era stata invece ricondotta ai lavori. L’Autorità distingue però nettamente le due situazioni.

Nel precedente del 2023, la documentazione di gara prevedeva interventi puntuali e predeterminati. Nel caso affrontato dal parere n. 334/2026, invece, gli interventi materiali non costituivano il contenuto principale e già definito dell’appalto, ma derivavano dalle attività di monitoraggio e programmazione svolte durante il servizio.

Il confronto tra i due casi dimostra ancora una volta come la qualificazione non possa dipendere esclusivamente dal tipo di attività materialmente eseguita, ma debba essere ricavata dalla struttura concreta del contratto.

CCNL edilizia e appalto di servizi non sono incompatibili

La qualificazione dell’appalto come servizio era stata contestata anche perché la documentazione di gara indicava il CCNL edilizia F012.

ANAC chiarisce tuttavia che la natura dell’appalto e l’individuazione del contratto collettivo operano su piani distinti. Il CCNL deve essere individuato sulla base della stretta connessione con le prestazioni concretamente eseguite e non in funzione della classificazione generale del contratto come lavoro o servizio.

Di conseguenza, la presenza di un CCNL riferibile al settore edile non determina automaticamente la qualificazione dell’affidamento come lavoro pubblico.

Il principio del parere ANAC n. 334/2026

Dal parere emerge quindi un criterio chiaro: negli affidamenti di manutenzione, la distinzione tra lavori e servizi non dipende dalla semplice presenza di attività materiali. Occorre piuttosto verificare quanto tali attività incidano sulla realtà fisica del bene e quale ruolo assumano nell’economia complessiva dell’appalto.

Se la trasformazione della realtà fisica è prevalente ed essenziale, l’affidamento rientra nei lavori. Se invece l’intervento materiale è limitato, strumentale o inserito in un insieme più ampio di attività di monitoraggio, gestione e mantenimento, il contratto può essere qualificato come servizio.

Nel caso analizzato, proprio l’assenza di una modificazione fisica prevalente e significativa porta ANAC a ritenere corretta la qualificazione dell’affidamento come appalto di servizi e non di lavori.

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