SCIA in sanatoria e silenzio-assenso: la data della pratica è decisiva!

La SCIA in sanatoria presentata prima del Salva Casa non può perfezionarsi per silenzio-assenso. Nel regime previgente, l’inerzia della PA configura un silenzio-inadempimento (ex art. 37) oppure un silenzio-rigetto (ex art. 36)

Il silenzio dell’amministrazione non produce sempre gli stessi effetti: può equivalere a un accoglimento, a un rigetto oppure costituire una semplice inerzia priva di valore provvedimentale.

La corretta qualificazione dipende dalla disciplina applicabile allo specifico procedimento e, soprattutto, dalla data in cui la pratica edilizia è stata presentata.

Con la sentenza n. 1404/2026, il TAR Calabria ha esaminato il caso di una SCIA in sanatoria depositata prima dell’introduzione dell’art. 36-bis del D.P.R. 380/2001 da parte del Decreto Salva Casa.

Secondo i giudici, il nuovo meccanismo di silenzio-assenso non può essere applicato retroattivamente alle pratiche precedenti e, nel regime allora vigente, una SCIA in sanatoria poteva concludersi favorevolmente soltanto mediante un provvedimento espresso dell’amministrazione. Il decorso del tempo e l’autocertificazione presentata dal privato non erano quindi sufficienti a legittimare le opere.

Il caso

La controversia riguardava due locali interrati facenti parte di un fabbricato. Nel gennaio 2020 il proprietario aveva presentato al Comune una SCIA per lavori di manutenzione straordinaria sull’immobile, consistenti nell’ampliamento di un locale posto al piano interrato.

Dagli elaborati progettuali allegati alla segnalazione, il Comune aveva rilevato alcune difformità rispetto al progetto originariamente assentito mediante concessioni edilizie rilasciate negli anni Ottanta.

Con un’ordinanza del 29 maggio 2020, l’amministrazione aveva quindi disposto la demolizione delle opere difformi e il ripristino dello stato dei luoghi.

Il 22 marzo 2023 il proprietario aveva presentato una SCIA in sanatoria finalizzata a ottenere la regolarizzazione e l’adeguamento sismico di due locali adiacenti al piano interrato.

Non avendo ricevuto un provvedimento espresso, il privato aveva chiesto al Comune il rilascio dell’attestazione relativa alla formazione del silenzio-assenso, richiamando l’art. 20, comma 2-bis, della legge 241/1990.

Anche questa richiesta era rimasta senza riscontro e il proprietario aveva pertanto autocertificato:

il decorso dei termini procedimentali;
la presunta formazione del silenzio-assenso.

Il successivo 3 agosto aveva comunicato l’inizio dei lavori. Con provvedimento del 27 ottobre 2023, il Comune aveva però escluso la formazione del titolo tacito rilevando:

l’inottemperanza alla precedente ordinanza di demolizione;
l’applicabilità dell’art. 37 del D.P.R. 380/2001;
l’assenza del parere di conformità alla disciplina paesaggistica;
la presenza di vincoli sismici e paesaggistico-ambientali e di una fascia di rispetto stradale.

I motivi del ricorso

Il proprietario ha impugnato il provvedimento comunale sviluppando due principali argomentazioni:

il decorso dei termini avrebbe prodotto il silenzio-assenso: secondo il ricorrente, alla pratica avrebbe dovuto applicarsi il principio generale previsto dall’art. 20 della legge 241/1990. In base a questa ricostruzione, il silenzio mantenuto dal Comune avrebbe assunto il valore di accoglimento della richiesta. Il diniego sarebbe pertanto intervenuto quando il titolo edilizio si era già formato e consolidato.
i locali interrati non avrebbero rilevanza volumetrica e paesaggistica: il proprietario sosteneva che la pratica dovesse essere ricondotta all’accertamento di conformità previsto dall’art. 36 del D.P.R. 380/2001. Le opere, essendo completamente interrate, secondo il ricorrente:

non determinavano alcun aumento di volumetria o di superficie fuori terra;
non incidevano sugli standard urbanistici;
non richiedevano autorizzazione paesaggistica.

Secondo la ricostruzione proposta dal ricorrente, anche sotto questo profilo, il decorso dei termini avrebbe determinato il perfezionamento della sanatoria.

Quali effetti produce il silenzio della PA nelle diverse procedure di sanatoria edilizia?

Il TAR ha respinto il ricorso.

Il Collegio ha chiarito che il procedimento non poteva concludersi favorevolmente per effetto del solo decorso del tempo. Per stabilire le conseguenze del silenzio era necessario applicare le disposizioni speciali del Testo Unico Edilizia vigenti al momento della presentazione della pratica.

La SCIA era stata presentata il 22 marzo 2023, quando non era ancora vigente l’art. 36-bis del D.P.R. 380/2001 e, nel regime dell’art. 37 applicabile ratione temporis, la legge non attribuiva all’inerzia comunale alcun valore provvedimentale.

Il TAR richiama espressamente il principio secondo cui:

Nell’ipotesi di s.c.i.a. in sanatoria, il procedimento può ritenersi favorevolmente concluso […] solo […] con un provvedimento espresso.

Il silenzio del Comune doveva quindi essere qualificato come silenzio-inadempimento.

Ciò significa che l’amministrazione non aveva concluso il procedimento, ma questa omissione non poteva essere interpretata come accoglimento della sanatoria.

Il TAR precisa che il risultato non sarebbe cambiato neppure accogliendo la qualificazione proposta dal ricorrente e riconducendo la domanda all’art. 36 del D.P.R. 380/2001.

La disposizione stabilisce infatti che, trascorsi sessanta giorni senza una pronuncia espressa, la richiesta si intende rifiutata. In questo caso non si avrebbe un silenzio-inadempimento, ma un silenzio-rigetto, ossia un silenzio al quale la legge attribuisce espressamente un valore negativo.

Dalla motivazione della sentenza emergono quindi tre diversi regimi:

Perché non si applica il silenzio-assenso generale dell’art. 20 della legge 241/1990?

Il proprietario aveva invocato il principio generale del silenzio-assenso contenuto nell’art. 20 della legge 241/1990.

Secondo il TAR, tale disposizione non poteva però trovare applicazione, perché la fattispecie era regolata dalle norme speciali contenute negli artt. 36 e 37 del Testo Unico Edilizia.

La regola generale sul silenzio-assenso non può essere utilizzata per attribuire all’inerzia un effetto diverso da quello stabilito dalla disciplina edilizia applicabile. Il Comune aveva quindi correttamente escluso la formazione del titolo tacito.

L’autocertificazione non crea il titolo edilizio

Un passaggio particolarmente rilevante della sentenza riguarda l’attestazione prevista dall’art. 20, comma 2-bis, della legge 241/1990.

Il TAR afferma che in assenza di un modulo procedimentale astrattamente idoneo a generare il silenzio-assenso, l’amministrazione non era tenuta a rilasciare un’attestazione circa il decorso dei termini del procedimento e la formazione del silenzio-assenso.

L’autocertificazione presentata dal privato non poteva modificare la natura giuridica dell’inerzia amministrativa né determinare la formazione di un titolo tacito in assenza di una norma che attribuisse al silenzio valore di assenso.

Il Salva Casa non si applica retroattivamente alle SCIA già presentate

Il Decreto Salva Casa ha introdotto l’art. 36-bis del D.P.R. 380/2001, prevedendo un nuovo procedimento di accertamento di conformità per determinate difformità edilizie.

Per le fattispecie comprese nel suo campo di applicazione, l’attuale disciplina attribuisce al decorso dei termini effetti favorevoli.

Il TAR esclude però che la nuova norma possa essere applicata a una segnalazione presentata nel marzo 2023.

La sentenza precisa infatti che l’art. 36-bis non si applica alle segnalazioni certificate in sanatoria presentate in epoca anteriore a quella dell’entrata in vigore della disposizione, come nel caso di specie.

La nuova normativa non converte quindi automaticamente una vecchia SCIA in sanatoria in una pratica regolata dall’art. 36-bis.

Anche i locali interrati possono modificare la superficie utile

Il TAR respinge infine la tesi secondo cui la collocazione interrata delle opere ne escluderebbe automaticamente la rilevanza rispetto ai vincoli di zona. Secondo il Collegio, trattandosi di un intervento che modifica la superficie utile, le opere non potevano essere considerate di minore rilevanza né escluse a priori dai vincoli insistenti sull’area. Nel caso esaminato era quindi necessaria la previa acquisizione del parere di conformità alla disciplina paesaggistica.

Approfondimenti

Per approfondire il tema, leggi l’articolo dedicato a SCIA in sanatoria: come regolarizzare gli abusi edilizi?

Per avere sempre a disposizione la modulistica aggiornata per le diverse pratiche edilizie, puoi utilizzare il software per i titoli abilitativi, che ti guida nella scelta del titolo corretto in funzione dell’intervento e mette a disposizione, tra gli altri, il modello nazionale della SCIA aggiornato al Salva Casa. Il modello contiene un’apposita sezione dedicata alla sanatoria, utilizzabile sia per gli interventi realizzati in assenza o in difformità dalla SCIA ma conformi alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della realizzazione e della presentazione, sia per le sanatorie ex art. 36-bis fondate sulla conformità urbanistica attuale e sulla conformità alla disciplina edilizia vigente all’epoca dei lavori.

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