Salva Casa Sardegna: stop a varie norme della legge regionale di recepimento
La Corte costituzionale ferma le deroghe incompatibili con il TUE: illegittime norme su ristrutturazioni, sanatorie, cambi d’uso, difformità edilizie e requisiti igienico-sanitari
La sentenza 86/2026 della Corte Costituzionale affronta il rapporto tra le semplificazioni introdotte dal D.L. 69/2024, convertito con modificazioni dalla legge 105/2024 e la possibilità per una Regione autonoma di adattare tali disposizioni al proprio ordinamento edilizio.
La legge della Regione Sardegna 18/2025, intervenuta sulla precedente legge regionale 23/1985, in materia di controllo dell’attività urbanistico-edilizia dichiarava espressamente di voler riordinare e coordinare la disciplina edilizia e urbanistica regionale con le disposizioni urgenti del decreto Salva Casa. Tuttavia, alcune sue previsioni sono state impugnate dal Governo perché ritenute non un semplice recepimento, ma una disciplina autonoma e difforme rispetto al D.P.R. 380/2001, Testo Unico Edilizia.
La questione, quindi, non riguarda soltanto la Regione interessata, ma offre indicazioni generali per comprendere fino a che punto le Regioni, anche a statuto speciale, possano intervenire su titoli edilizi, difformità, sanatorie, agibilità, distanze, requisiti igienico-sanitari e mutamenti di destinazione d’uso.
Il caso
Il Governo ha promosso un giudizio di legittimità costituzionale contro diverse disposizioni della legge regionale n. 18/2025, emanata per adeguare l’ordinamento edilizio regionale alle novità introdotte dal decreto Salva Casa.
Le norme impugnate riguardavano, in particolare, gli articoli della legge regionale che modificavano la legge regionale 23/1985 su vari profili:
definizione di ristrutturazione edilizia;
interventi su immobili condonati;
distanze dal nastro ferroviario;
computo degli spessori edilizi per efficientamento energetico;
totale e parziale difformità;
requisiti igienico-sanitari e agibilità;
mutamenti di destinazione d’uso;
sanatorie per opere eseguite in assenza o difformità da SCIA;
accertamento di conformità per abusi edilizi.
Secondo il Governo, la Regione aveva travalicato i limiti della propria competenza legislativa primaria in materia di edilizia e urbanistica, prevista dall’art. 3 dello Statuto speciale per la Sardegna. Tale competenza, infatti, non è piena e incondizionata: incontra il limite delle norme fondamentali di riforma economico-sociale stabilite dallo Stato, oltre ai limiti derivanti dalle competenze legislative statali in materia di ordinamento civile e penale, tutela dell’ambiente, livelli essenziali delle prestazioni, salute e sicurezza.
Ristrutturazione edilizia e aumento di volume entro sagoma
Il primo punto controverso riguarda la disciplina regionale della ristrutturazione edilizia. L’art. 2 della L.R. 18/2025 aveva introdotto, nella L.R. 23/1985, una disposizione secondo cui la realizzazione di nuovo volume in una costruzione esistente doveva essere considerata ristrutturazione edilizia se avveniva all’interno della sagoma esistente, mentre doveva essere considerata nuova costruzione se avveniva fuori sagoma.
Lo Stato ha contestato questa impostazione richiamando gli artt. 3, comma 1, lettera d), e 10 del D.P.R. n. 380/2001. Nel sistema del Testo Unico Edilizia, infatti, l’aumento di volumetria non può essere automaticamente ricondotto alla ristrutturazione edilizia solo perché realizzato entro sagoma. Inoltre, la qualificazione dell’intervento incide direttamente sul titolo abilitativo: alcune ristrutturazioni, soprattutto quelle con modifiche volumetriche rilevanti, richiedono il permesso di costruire o la SCIA alternativa, non una semplice SCIA.
La Regione ha sostenuto, invece, che la norma fosse espressione della propria competenza primaria in materia edilizia e urbanistica e fosse coerente con la finalità del decreto Salva Casa: semplificare, recuperare il patrimonio edilizio esistente e ridurre il consumo di suolo. Secondo la difesa regionale, l’intervento entro sagoma non avrebbe determinato una trasformazione tale da essere assimilata alla nuova costruzione.
La Corte ha dichiarato costituzionalmente illegittima la norma regionale che qualificava automaticamente come ristrutturazione edilizia ogni nuovo volume realizzato all’interno della sagoma esistente.
Il punto decisivo è che l’art. 3, comma 1, lettera d), del D.P.R. n. 380/2001 non consente di includere in modo indiscriminato ogni aumento volumetrico nella ristrutturazione edilizia. Il Testo Unico Edilizia ammette che taluni interventi di ristrutturazione possano comportare incrementi volumetrici, ma li assoggetta a limiti e condizioni specifiche. La legge regionale, invece, costruiva un automatismo: se il nuovo volume resta entro sagoma, l’intervento è ristrutturazione.
Secondo la Corte, questo meccanismo alterava anche il sistema dei titoli abilitativi. Infatti, in base all’art. 10 TUE, le ristrutturazioni edilizie che comportano modifiche volumetriche rilevanti possono richiedere il permesso di costruire o la SCIA alternativa. La disciplina regionale, combinata con altre disposizioni della legge regionale n. 23/1985, avrebbe potuto ricondurre tali interventi alla SCIA ordinaria, abbassando il livello di controllo rispetto al sistema statale.
Immobili condonati
Un secondo profilo riguarda gli immobili oggetto di condono edilizio. La legge regionale consentiva su tali immobili, senza incremento volumetrico o di superficie coperta, interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, restauro, risanamento conservativo e ristrutturazione edilizia non comportante demolizione e ricostruzione con sagoma diversa. Lo Stato ha richiamato l’art. 9-bis, comma 1-bis, del Testo Unico Edilizia, come modificato dal decreto Salva Casa, sostenendo che il titolo rilasciato a seguito di condono contribuisce a definire lo stato legittimo dell’immobile e può costituire presupposto per ulteriori interventi edilizi.
La Regione ha replicato che la propria disciplina era più rigorosa, non più permissiva: il condono resta un istituto eccezionale e non può trasformarsi in un presupposto generalizzato per ottenere incrementi volumetrici o benefici edilizi ulteriori.
La Corte ha ritenuto non fondate le censure relative agli immobili oggetto di condono edilizio: la norma regionale, che vietava incrementi volumetrici e consentiva interventi conservativi o funzionali, è stata considerata compatibile con il sistema.
Il condono edilizio, infatti, ha natura straordinaria ed eccezionale. Anche dopo le modifiche allo stato legittimo dell’immobile operate dal decreto Salva Casa sull’art. 9-bis TUE, il titolo in sanatoria non comporta automaticamente il diritto a ottenere nuovi benefici volumetrici. La Regione poteva quindi prevedere una disciplina prudenziale, volta a consentire la conservazione e la funzionalità dell’immobile, senza ammettere ampliamenti generalizzati.
Distanze dal nastro ferroviario
Un ulteriore gruppo di censure ha riguardato le distanze di protezione dal nastro ferroviario. L’art. 4 della L.R. 18/2025, nella parte in cui introduceva il comma 3-bis nell’art. 3-bis della L.R. 23/1985, consentiva, per gli interventi di riqualificazione energetica di edifici esistenti alla data del 24 maggio 2024, deroghe alle normative regionali e ai regolamenti edilizi comunali, anche con riferimento alle distanze minime di protezione del nastro ferroviario.
Il Governo ha richiamato gli artt. 49 e 60 del D.P.R. 753/1980, secondo cui lungo le linee ferroviarie è previsto un limite di inedificabilità, derogabile solo previa autorizzazione dell’autorità competente e solo quando la sicurezza pubblica, la conservazione dell’infrastruttura e le condizioni locali lo consentano.
La Regione ha sostenuto che la propria norma non eliminava il procedimento autorizzatorio statale e non introduceva un’automatica possibilità di costruire in deroga.
La Corte ha dichiarato illegittima la disposizione regionale nella parte in cui consentiva deroghe alle distanze dal nastro ferroviario.
Gli artt. 49 e 60 del D.P.R. n. 753/1980 tutelano la sicurezza ferroviaria e prevedono una disciplina uniforme: la distanza può essere ridotta solo previa autorizzazione dell’autorità competente e a seguito di una valutazione concreta delle condizioni di sicurezza, della conservazione dell’infrastruttura e delle circostanze locali.
Una deroga regionale generalizzata, anche se collegata all’efficientamento energetico, rischia di sostituire la valutazione caso per caso con una previsione astratta.
Totale difformità, parziale difformità e variazioni essenziali
Altro elemento affrontato nella controversia riguarda le difformità edilizie e le sanatorie.
L’art. 6 della L.R. 18/2025 aveva modificato la disciplina della totale difformità, introducendo criteri quantitativi riferiti a volumi, superfici, distanze e localizzazione dell’edificio. Secondo lo Stato, ciò contrastava con gli artt. 31 e 32 del D.P.R. 380/2001, perché la totale difformità non può essere ridotta a una soglia numerica regionale. La qualificazione dell’abuso incide sul regime repressivo e soprattutto sulla sanatoria: gli abusi in totale difformità rientrano nel più rigoroso art. 36 TUE, mentre le parziali difformità e le variazioni essenziali possono essere ricondotte al nuovo art. 36-bis TUE, introdotto dal decreto Salva Casa.
L’art. 7, comma 1, lettera d), della stessa legge regionale interveniva invece sulla parziale difformità, qualificando come parziali difformità le divergenze che non raggiungevano le soglie fissate per le variazioni essenziali. Anche questa previsione è stata contestata dal Governo, perché rischiava di escludere automaticamente la natura essenziale di modifiche edilizie che, pur sotto soglia, potevano incidere in modo sostanziale su struttura, conformazione, destinazione o localizzazione dell’opera.
La Regione ha difeso la scelta sostenendo che i criteri quantitativi avrebbero reso più uniforme l’attività degli uffici tecnici comunali e non avrebbero interferito con il giudizio penale sugli abusi edilizi.
La Corte ha dichiarato illegittima la norma regionale che definiva la totale difformità mediante soglie quantitative.
Gli artt. 31 e 32 TUE delineano un sistema nel quale la totale difformità non può essere ridotta a una misurazione percentuale. Essa riguarda interventi che realizzano un organismo edilizio integralmente diverso da quello assentito o volumi autonomamente rilevanti. Stabilire soglie rigide regionali significa incidere sulla qualificazione dell’abuso e, di conseguenza, sul regime sanzionatorio e sanatorio.
Il punto è particolarmente importante dopo il decreto Salva Casa, perché il sistema distingue tra:
art. 36 TUE, applicabile agli abusi maggiori, come assenza di titolo o totale difformità, con necessità della doppia conformità;
art. 36-bis TUE, applicabile a parziali difformità e variazioni essenziali, con un regime di conformità semplificato.
Se una legge regionale modifica la nozione di totale difformità, incide indirettamente anche sulla scelta tra art. 36 e art. 36-bis, alterando l’equilibrio fissato dal legislatore statale.
La Corte ha dichiarato illegittima anche la norma regionale che qualificava come parziali difformità le variazioni che non raggiungevano le soglie previste per le variazioni essenziali.
La Corte ha precisato che la Regione può individuare criteri anche quantitativi per le variazioni essenziali, ma non può stabilire che tutto ciò che resta sotto soglia sia automaticamente parziale difformità. Anche una modifica quantitativamente contenuta può essere essenziale se incide in modo significativo su struttura, destinazione, ubicazione o caratteristiche dell’opera.
Requisiti igienico-sanitari e aeroilluminazione
Altro tema centrale è quello dei requisiti igienico-sanitari e dell’agibilità.
L’art. 12 della L.R. 18/2025 interveniva sull’art. 7-quater della L.R. 23/1985, prevedendo che non trovassero applicazione alcune nuove disposizioni dell’art. 24, commi 5-bis, 5-ter e 5-quater, del Testo Unico Edilizia, introdotte o modificate nel contesto del decreto Salva Casa, in materia di requisiti minimi e agibilità. Lo Stato ha lamentato il mancato recepimento della disciplina statale sulle superfici minime degli alloggi e ha contestato, soprattutto, le deroghe regionali ai rapporti aeroilluminanti previsti dal D.M. 5 luglio 1975.
Secondo il Governo, i requisiti di aeroilluminazione non sono meri parametri edilizi, ma standard posti a tutela del diritto alla salute garantito dall’art. 32 della Costituzione. La Regione ha sostenuto che le deroghe erano circoscritte a edifici esistenti o meritevoli di tutela, nei quali non fosse possibile modificare le aperture originarie o realizzarne di nuove.
La Corte ha dichiarato illegittima la norma regionale che consentiva deroghe generalizzate ai parametri di aeroilluminazione previsti dal D.M. 5 luglio 1975.
Tali parametri sono collegati alla salubrità degli ambienti abitativi e, quindi, al diritto alla salute tutelato dall’art. 32 Cost.. Non si tratta di semplici regole tecniche derogabili liberamente dalle Regioni, ma di standard minimi di tutela della persona nell’ambiente domestico.
La Corte ha riconosciuto che esistono ipotesi speciali in cui tali requisiti possono essere derogati, ma ha escluso che una legge regionale possa introdurre una deroga ampia e generalizzata per categorie estese di immobili.
Agibilità e superficie minima degli alloggi
La censura relativa al mancato recepimento dei commi 5-bis, 5-ter e 5-quater dell’art. 24 TUE, introdotti nel quadro del decreto Salva Casa, è stata dichiarata inammissibile.
Si tratta del passaggio relativo alle cosiddette mini-abitazioni, cioè alle nuove deroghe statali in materia di requisiti minimi di agibilità, superficie degli alloggi e altezza interna. Il Governo aveva sostenuto che tali disposizioni costituissero livelli essenziali delle prestazioni ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., e che la Regione, non recependole, avesse illegittimamente mantenuto una disciplina diversa rispetto a quella statale.
La Corte, però, non è entrata nel merito della questione. Il motivo è stato dichiarato inammissibile perché il ricorso si limitava a descrivere la disciplina statale introdotta dal decreto Salva Casa, senza spiegare in modo adeguato perché quei requisiti dovessero essere qualificati come livelli essenziali delle prestazioni.
Mutamenti di destinazione d’uso
Il Governo ha contestato anche le disposizioni regionali sui mutamenti di destinazione d’uso, richiamando l’art. 23-ter del D.P.R. 380/2001, come modificato dal decreto Salva Casa. Tale norma statale mira a semplificare i cambi di destinazione d’uso, anche quando accompagnati da opere, e a uniformare il regime degli oneri e degli obblighi connessi. La legge regionale, invece, aveva previsto che, nelle modifiche di destinazione d’uso urbanisticamente non rilevanti, lo strumento urbanistico comunale potesse determinare gli spazi per parcheggio eventualmente necessari.
La Corte non ha però accolto tutte le censure in materia di destinazioni d’uso: quelle relative all’art. 14 della L.R. 18/2025 sono state dichiarate inammissibili per difetto di motivazione, mentre è stata dichiarata illegittima la specifica previsione dell’art. 18, comma 1, lettera a), relativa agli spazi per parcheggio nelle modifiche di destinazione d’uso urbanisticamente non rilevanti.
La Corte ha dichiarato illegittima la norma regionale che, per le modifiche di destinazione d’uso urbanisticamente non rilevanti, rimetteva allo strumento urbanistico comunale la determinazione degli spazi per parcheggio eventualmente necessari.
Secondo la Corte, la disciplina statale sui mutamenti di destinazione d’uso mira a semplificare il regime dei cambi d’uso e a regolare in modo uniforme oneri e obblighi connessi. In particolare, se il legislatore statale esclude determinati obblighi per i cambi di destinazione d’uso più rilevanti, tale esonero non può essere negato per i cambi meno incidenti sul carico urbanistico. La norma regionale avrebbe quindi reintrodotto, attraverso la pianificazione comunale, un vincolo che la disciplina statale tendeva a escludere.
Accertamento di conformità per abusi maggiori
Infine, è stata impugnata la norma regionale che, in materia di accertamento di conformità per opere eseguite in assenza di permesso di costruire o in totale difformità, consentiva di accompagnare la domanda di sanatoria con un progetto di opere necessarie a garantire le condizioni di conformità. Per lo Stato, tale possibilità non è prevista dall’art. 36 TUE, che richiede la doppia conformità: l’intervento deve risultare conforme sia alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della realizzazione dell’abuso, sia a quella vigente al momento della domanda. La possibilità di eseguire opere per conseguire la conformità è invece collegata al diverso regime dell’art. 36-bis TUE, relativo agli abusi minori.
La Corte ha dichiarato illegittima la norma regionale che consentiva, per gli abusi in assenza o totale difformità dal permesso di costruire, di allegare alla domanda di accertamento di conformità un progetto di opere necessarie a raggiungere la conformità, in contrasto con l’art. 36 TUE. Per gli abusi maggiori, la sanatoria è possibile solo se l’intervento è già conforme sia alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della realizzazione, sia a quella vigente al momento della domanda. Non è ammesso ottenere la conformità mediante opere successive.
La possibilità di eseguire interventi per conformare l’opera è prevista dal nuovo art. 36-bis TUE, ma riguarda gli abusi minori, cioè parziali difformità e variazioni essenziali. Estendere tale meccanismo agli abusi maggiori significherebbe attenuare indebitamente il requisito della doppia conformità.
Demolizione e ricostruzione in aree di pregio
La Corte ha invece respinto, nei termini precisati in motivazione, la censura relativa agli interventi di demolizione e ricostruzione in aree storiche o di particolare pregio. La norma regionale è stata interpretata in modo conforme al sistema statale: gli interventi restano ammissibili solo nel rispetto dell’art. 2-bis, comma 1-ter, TUE, degli strumenti urbanistici di recupero e riqualificazione, della pianificazione territoriale e paesaggistica e delle prescrizioni del d.lgs. n. 42/2004, Codice dei beni culturali e del paesaggio.
In sostanza, la Corte non ha letto la norma regionale come una deroga generalizzata alla pianificazione, ma come una disposizione che deve comunque operare dentro i limiti statali e paesaggistici.
Spessori delle murature ed efficientamento energetico
La Corte ha dichiarato inammissibili le questioni relative alla norma regionale che escludeva dal computo dei volumi, delle altezze e dei rapporti di copertura determinati spessori edilizi connessi all’efficientamento energetico.
Il Governo aveva richiamato il d.lgs. 102/2014, il d.lgs. 73/2020, il D.M. 1444/1968, gli artt. 5 e 120 Cost. sulla leale collaborazione e l’art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. sull’ordinamento civile. Tuttavia, secondo la Corte, la censura non era stata motivata in modo sufficiente: il ricorso non spiegava adeguatamente il concreto contrasto tra la norma regionale e i parametri evocati.
Sanatoria per opere senza SCIA
La questione relativa all’art. 15 della L.R. 18/2025, riguardante le opere eseguite in assenza o difformità da SCIA, è stata dichiarata inammissibile.
Il Governo sosteneva che la norma regionale non avesse recepito correttamente il nuovo art. 36-bis TUE, introdotto dal decreto Salva Casa, e che continuasse a riprodurre un meccanismo simile al previgente art. 37, comma 4, TUE. La Corte ha però ritenuto la censura non sufficientemente argomentata, perché il ricorso non spiegava in modo puntuale il contrasto tra la disciplina regionale e il nuovo assetto statale.
In conclusione, la Corte ha dichiarato costituzionalmente illegittime le disposizioni della legge regionale n. 18/2025 riguardanti:
la qualificazione automatica come ristrutturazione edilizia degli aumenti di volume entro sagoma;
la deroga alle distanze dal nastro ferroviario;
la definizione quantitativa della totale difformità;
la qualificazione automatica come parziali difformità delle variazioni sotto soglia;
le deroghe generalizzate ai parametri di aeroilluminazione;
la disciplina dei parcheggi nei mutamenti di destinazione d’uso urbanisticamente non rilevanti;
l’accertamento di conformità per abusi maggiori mediante opere successive di conformazione.
Ha invece dichiarato non fondate o inammissibili altre questioni, tra cui quelle relative agli immobili condonati, alla demolizione e ricostruzione interpretata nel rispetto della pianificazione, al computo degli spessori edilizi per efficientamento energetico, ad alcune previsioni sull’agibilità e alla sanatoria per opere eseguite in assenza o difformità da SCIA.
La Corte costituzionale ha impostato la decisione partendo da un principio generale: la Regione autonoma dispone di potestà legislativa primaria in materia di edilizia e urbanistica, ma tale potestà deve rispettare le norme fondamentali di riforma economico-sociale stabilite dallo Stato. Non è quindi sufficiente invocare l’autonomia speciale per introdurre una disciplina regionale difforme dal Testo Unico Edilizia, quando le norme statali mirano a garantire uniformità nazionale su interessi essenziali.
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