L’ordine di demolizione non dichiarato blocca il silenzio-assenso?

TAR Lazio: niente permesso di costruire per silenzio-assenso se l’istanza omette di rappresentare la reale situazione edilizia del fabbricato e tace un ordine di demolizione definitivo e non eseguito

La sentenza del TAR Lazio, n. 9710/2026 affronta il caso di una società che aveva chiesto un permesso di costruire per l’ampliamento di un fabbricato esistente, ritenendo poi formato il titolo per silenzio-assenso. Il Comune ha però respinto l’istanza e negato la formazione tacita del titolo, rilevando la carenza di legittimità della preesistenza edilizia, poiché sull’immobile gravava un precedente ordine di demolizione, mai impugnato, non sospeso e non eseguito, relativo a opere realizzate in parziale difformità dal titolo edilizio originario.

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Il caso

La società ricorrente aveva realizzato il fabbricato in forza di una concessione edilizia rilasciata nel 2001. Il 29 maggio 2017 presentava una domanda di permesso di costruire per l’ampliamento del fabbricato esistente, ai sensi dell’art. 3 della L.R. Lazio 12/2009, relativa al cosiddetto Piano casa regionale.

Successivamente, depositava nuovi elaborati progettuali per il recupero del sottotetto, ai sensi della L.R. Lazio 13/2009.

Decorso il termine procedimentale, la società riteneva formato il permesso di costruire per silenzio-assenso e comunicava l’inizio dei lavori.

Il Comune, tuttavia, comunicava la sussistenza di motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza e, all’esito dell’interlocuzione procedimentale, adottava una determinazione dirigenziale con cui:

rigettava la domanda di permesso di costruire;
negava la formazione del silenzio-assenso;
rilevava la carenza di legittimità della preesistenza edilizia.

Il diniego richiamava, in particolare, un precedente ordine di demolizione relativo a opere eseguite in parziale difformità dalla concessione edilizia originaria. Tale ordine non era stato impugnato, non era stato sospeso e non risultava eseguito.

La società ha impugnato il diniego sostenendo, in primo luogo, che l’amministrazione avrebbe svolto un’istruttoria carente e contraddittoria. Secondo la ricorrente, le difformità riscontrate rispetto alla concessione edilizia originaria sarebbero state già note all’amministrazione e sarebbero comunque rientrate nelle tolleranze costruttive previste dall’art. 34-bis del d.P.R. 380/2001. In particolare, la società riteneva che l’innalzamento delle imposte del tetto fosse contenuto entro il limite del 2% delle misure assentite dal titolo edilizio.

Con un secondo motivo, la ricorrente sosteneva che il permesso di costruire si fosse già formato per silenzio-assenso, 60 giorni dopo l’ultima integrazione documentale.

Da ciò derivava, secondo la società, l’impossibilità per il Comune di adottare successivamente un diniego espresso.

L’omessa indicazione di un ordine di demolizione definitivo e non eseguito impedisce la formazione del silenzio-assenso sulla domanda di permesso di costruire relativa a un fabbricato esistente?

Il ricorso non può essere accolto.

La questione principale sottoposta all’esame del Collegio riguarda la presunta formazione del permesso di costruire per silenzio-assenso, richiesto dalla ricorrente con un’istanza presentata nel 2017, successivamente integrata mediante il deposito di ulteriori elaborati progettuali e documentazione integrativa. Secondo la tesi della ricorrente, il titolo edilizio si sarebbe formato tacitamente per effetto del decorso del termine previsto dalla legge.

Sul punto, il Collegio rileva l’esistenza di due orientamenti giurisprudenziali:

secondo l’orientamento tradizionale, in materia edilizia il silenzio-assenso non si perfeziona per il solo decorso del tempo, ma richiede anche la sussistenza di tutti i requisiti sostanziali previsti dalla normativa. Pertanto, il titolo non può formarsi in presenza di documentazione incompleta, mancanza dei presupposti richiesti o altri elementi ostativi;
un diverso orientamento, più recente, ritiene invece che il silenzio-assenso si formi automaticamente allo scadere del termine previsto dalla legge, purché siano rispettati i requisiti formali del procedimento. In tale prospettiva, eventuali profili di illegittimità sostanziale dell’intervento non impediscono la formazione del titolo, ma possono giustificare l’esercizio dei poteri di autotutela o l’impugnazione in sede giurisdizionale.

Ai fini della decisione della controversia, tuttavia, il TAR ritiene non necessario aderire all’uno o all’altro orientamento, poiché entrambi concordano nel ritenere che il silenzio-assenso non possa formarsi:

in presenza di dichiarazioni mendaci o false attestazioni;
quando l’istanza sia giuridicamente inconfigurabile, ossia manifestamente irricevibile, inammissibile, improcedibile o priva dei requisiti minimi necessari per essere ricondotta al modello previsto dalla legge.

Nel caso in esame, l’amministrazione resistente ha correttamente evidenziato che la ricorrente, al momento della presentazione della domanda di permesso di costruire, non ha rappresentato la reale situazione edilizia dell’immobile. In particolare, è stata omessa l’indicazione dell’esistenza di un precedente provvedimento amministrativo che aveva disposto la demolizione di alcune opere realizzate in difformità dal titolo edilizio originario. Tale provvedimento non era stato né impugnato né eseguito.

Ricorre pertanto una delle circostanze che impediscono la formazione del silenzio-assenso, vale a dire la presenza di dichiarazioni mendaci in ordine alla legittimità delle preesistenze edilizie. L’esistenza dell’ordine di demolizione è stata infatti omessa sia nella domanda originaria sia nella documentazione successivamente depositata. Tale omissione è proseguita anche nel corso del procedimento amministrativo, durante il quale la ricorrente si è limitata a sostenere che le modifiche apportate all’edificio rispetto al progetto originariamente assentito non avessero carattere essenziale, senza tuttavia rappresentare l’esistenza del provvedimento demolitorio rimasto ineseguito.

Tolleranze costruttive: perché l’art. 34-bis non può sanare ex post il titolo tacito?

La società aveva sostenuto che le difformità contestate rientrassero nelle tolleranze costruttive previste dall’art. 34-bis del D.P.R. 380/2001.

Il TAR respinge anche questa argomentazione. Secondo il giudice, la ricorrente non può invocare, a sostegno della formazione del titolo tacito, una norma entrata in vigore dopo il momento in cui, secondo la sua stessa ricostruzione, il silenzio-assenso si sarebbe già perfezionato.

Il titolo tacito, infatti, sarebbe maturato — nella tesi della società — il 3 settembre 2018; l’art. 34-bis, invece, è successivo a tale momento.

Il TAR applica quindi il principio tempus regit actum: la legittimità del titolo tacito asseritamente formatosi deve essere valutata in base alla disciplina vigente nel momento in cui, secondo la prospettazione della ricorrente, il silenzio-assenso si sarebbe perfezionato.

Per tutte queste ragioni, il TAR respinge il ricorso.

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