La suddivisione in lotti secondo il codice appalti

Cos’è la suddivisione in lotti e perché è un vantaggio per le micro, piccole e medie imprese. Ecco cosa stabilisce il D.Lgs. 36/2023

L’architettura del D.Lgs. 36/2023 pone il “Principio del Risultato” e il “Principio dell’Accesso al Mercato” come cardini dell’intera disciplina dei contratti pubblici. In questo alveo, l’articolo 58 disciplina la suddivisione degli appalti in lotti non come una mera opzione procedurale, ma come una strategia pro-concorrenziale vincolante per le stazioni appaltanti, finalizzata a rendere i mercati pubblici accessibili alle micro, piccole e medie imprese (PMI).

La corretta configurazione dei lotti richiede un’analisi tecnica e amministrativa rigorosa, che deve distinguere tra profili funzionali, prestazionali e quantitativi, bilanciando l’efficienza della gestione con la necessità di non restringere indebitamente la platea dei potenziali affidatari.

Cosa significa “suddivisione in lotti”?

Sulla base dell’art. 58 del D.Lgs. 36/2023, la suddivisione in lotti consiste nella scomposizione dell’oggetto di un appalto pubblico in frazioni distinte e autonome, finalizzata a neutralizzare le barriere all’ingresso e garantire l’accesso al mercato delle micro, piccole e medie imprese (PMI).

Dal punto di vista tecnico-giuridico, suddividere in lotti significa operare secondo i seguenti criteri:

Tipologia di frazionamento (comma 1)

La stazione appaltante deve segmentare l’affidamento seguendo criteri di pertinenza tecnica e dimensionale:

lotto funzionale: articolazione di un lavoro o servizio che ne consente l’esecuzione autonoma e il raggiungimento di una specifica funzione;
lotto prestazionale: suddivisione basata su categorie di specializzazione o tipologie di prestazioni (es. lavori edili vs impianti);
lotto quantitativo: ripartizione basata sul volume delle forniture o dei servizi, spesso su scala territoriale o per unità di misura.

Il regime del “Comply or Explain” (comma 2 e 3)

La lottizzazione non è una facoltà, ma una regola generale. Qualora l’ente decida di procedere con un lotto unico, scatta l’obbligo di:

motivazione rafforzata: giustificare analiticamente nel bando le ragioni della mancata suddivisione, dimostrando il rispetto dei principi europei di concorrenza paritaria;
adeguatezza del valore: assicurare che il dimensionamento economico dei lotti sia congruo rispetto alla capacità finanziaria e operativa delle PMI;
divieto di elusione: è espressamente vietato l’accorpamento artificioso dei lotti volto a limitare la partecipazione di operatori economici minori.

I meccanismi di limitazione e tutela (comma 4)

La suddivisione consente alla stazione appaltante di introdurre clausole limitative per evitare concentrazioni di mercato:

vincolo di aggiudicazione: fissare un numero massimo di lotti che un singolo concorrente (o soggetti tra loro collegati/controllati) può aggiudicarsi, per garantire la pluralità dei fornitori;
vincolo di partecipazione: limitare il numero di lotti per i quali è possibile presentare offerta, qualora l’alto numero di concorrenti o l’efficienza della prestazione lo richiedano. In entrambi i casi, la scelta deve essere supportata da criteri oggettivi e non discriminatori indicati nella lex specialis.

Valutazione comparativa (comma 5)

L’amministrazione può riservarsi la facoltà di aggiudicare più lotti allo stesso operatore, a condizione di esplicitare preventivamente le modalità di confronto tra le offerte sui singoli lotti e quelle “a pacchetto”, al fine di individuare la soluzione economicamente più vantaggiosa per l’ente.

Lotti funzionali, prestazionali o quantitativi

L’articolo 58 mira a garantire la partecipazione effettiva delle micro, piccole e medie imprese (PMI), anche di prossimità, nel mercato degli appalti pubblici.

La suddivisione degli appalti in lotti (funzionali, prestazionali o quantitativi) rappresenta una strategia fondamentale per:

favorire l’accesso al mercato: questo approccio riduce le barriere d’ingresso, permettendo alle PMI di competere più facilmente, poiché possono concentrarsi su porzioni di lavoro che corrispondono alle loro capacità e risorse;
promuovere la concorrenza: un mercato più competitivo si traduce in offerte migliori e più vantaggiose per le stazioni appaltanti, garantendo al contempo un uso più efficiente delle risorse pubbliche.

Quando si parla di lotti negli appalti pubblici, è importante comprendere le diverse tipologie che possono essere utilizzate, ognuna con caratteristiche e finalità specifiche.

I lotti funzionali si riferiscono a porzioni di un’opera o di un servizio che possono essere eseguite in modo autonomo, ciascuna con una specifica funzione all’interno del progetto complessivo. Questo approccio consente la realizzazione di singole parti dell’opera senza la necessità di completare l’intero progetto, garantendo così che ciascun lotto possa essere appaltato e realizzato indipendentemente dagli altri. Ad esempio, nel caso di un progetto di costruzione di un ospedale, i lotti funzionali potrebbero includere il reparto di emergenza, la centrale termica e l’installazione degli impianti elettrici. Ognuna di queste parti ha uno scopo ben definito e contribuisce al funzionamento complessivo della struttura.

Dall’altra parte, i lotti prestazionali si concentrano sulle prestazioni da fornire, piuttosto che sulla specifica funzione dell’opera. La suddivisione in lotti prestazionali si basa sui risultati attesi e sulla qualità del servizio o del prodotto da consegnare. In questo contesto, la valutazione delle offerte è orientata a stabilire in che modo i concorrenti intendono raggiungere obiettivi di performance specifici, come l’efficienza, la qualità del servizio, i tempi di consegna e gli standard di sicurezza. Un esempio pratico di lotti prestazionali potrebbe essere un contratto per la gestione di servizi di pulizia in un complesso edilizio, dove i lotti potrebbero riguardare la pulizia quotidiana, la pulizia periodica e la manutenzione degli impianti. In questo caso, ogni lotto è definito in base ai risultati attesi e alla qualità del servizio fornito.

Infine, i lotti quantitativi sono caratterizzati dalla loro focalizzazione sulla quantità di beni o servizi da fornire. In questo caso, la suddivisione è effettuata in funzione delle quantità necessarie, il che rende la gestione più semplice e facilita la pianificazione delle risorse. I lotti quantitativi spesso riguardano beni omogenei, permettendo una comparazione più agevole delle offerte e una valutazione più diretta dei costi. Ad esempio, in un progetto di approvvigionamento di attrezzature informatiche, si potrebbero avere lotti quantitativi relativi alla fornitura di 100 computer portatili e di 50 stampanti. Qui, la differenza principale risiede nel fatto che le offerte si concentrano esclusivamente sulla quantità e sul costo unitario di ciascun bene.

Motivazione della mancata suddivisione in lotti

Le stazioni appaltanti sono obbligate a fornire una motivazione dettagliata nel bando o nell’avviso di gara nel caso in cui decidano di non suddividere l’appalto in lotti. Questo implica che:

analisi dei princìpi europei: la decisione deve essere coerente con i principi europei che promuovono condizioni di concorrenza eque per le PMI. La trasparenza e la giustificazione della scelta sono fondamentali per evitare discriminazioni e garantire un accesso paritario;
importanza della motivazione: la necessità di giustificare la mancata suddivisione serve a garantire che le stazioni appaltanti non possano limitare arbitrariamente l’accesso al mercato, ma piuttosto debbano dimostrare un’analisi ponderata e ragionevole.

Criteri di suddivisione in lotti

Le stazioni appaltanti devono indicare i criteri utilizzati per la suddivisione degli appalti in lotti. Questi criteri possono essere sia qualitativi che quantitativi e devono considerare:

parametri di valore: i lotti devono essere dimensionati in modo tale da garantire l’effettiva partecipazione delle PMI. Ciò implica che il valore dei singoli lotti deve essere accessibile, evitando che importi elevati possano escludere le microimprese e le PMI dalla competizione;
divieto di accorpamento artificiale: è vietato accorpare i lotti in modo da creare dimensioni tali da escludere i piccoli operatori economici. Questo divieto è cruciale per garantire che ogni lotto rimanga accessibile e possa essere assegnato separatamente.

Limitazione del numero di lotti

Le stazioni appaltanti hanno la possibilità di stabilire un limite al numero di lotti che un singolo concorrente può aggiudicarsi durante una gara. Questa misura è particolarmente importante per garantire una distribuzione equilibrata delle opportunità tra i vari operatori economici. Infatti, limitando il numero di lotti assegnabili a un unico concorrente, si promuove una maggiore diversificazione dei fornitori, il che può migliorare l’efficienza complessiva della prestazione.

Inoltre, tale limitazione può essere motivata da specifiche caratteristiche del mercato in cui si svolge l’appalto. Ad esempio, se il mercato è saturo o se ci sono solo poche imprese in grado di gestire un progetto complesso, potrebbe essere utile distribuire i lotti a più concorrenti per garantire una maggiore concorrenza e un miglior servizio finale.

Anche nelle situazioni in cui vi siano concorrenti collegati da rapporti di controllo, le stazioni appaltanti possono decidere di limitare la partecipazione. Questo serve a evitare conflitti di interesse e a garantire che non si crei una situazione di monopolio su singole aree di intervento.

In tutti questi casi, è fondamentale che le stazioni appaltanti motivino chiaramente nel bando di gara le ragioni di tali limitazioni. Questo non solo assicura trasparenza, ma rafforza anche la legittimità delle scelte adottate, facendo sì che tutti i partecipanti abbiano una comprensione chiara delle regole del gioco.

Criteri di selezione e indirizzo di gara

Quando le stazioni appaltanti decidono di limitare il numero di lotti che un singolo concorrente può aggiudicarsi, è fondamentale che nel bando o nell’avviso di gara vengano esplicitate le ragioni di tale scelta. Questa trasparenza non solo aiuta a mantenere la fiducia degli operatori economici nel processo di gara, ma garantisce anche che le decisioni siano legittime e giustificate.

In aggiunta, è essenziale che i criteri utilizzati per la selezione dei lotti siano chiari e non discriminatori. Questo significa che ogni concorrente deve avere pari opportunità di partecipare, senza favoritismi o pratiche scorrette. I criteri di valutazione devono essere oggettivi e basati su parametri precisi, in modo da facilitare un confronto equo tra le offerte.

Le stazioni appaltanti hanno anche la facoltà di indicare che alcuni o tutti i lotti possono essere aggiudicati allo stesso offerente. In questo caso, è importante che vengano specificate le modalità di valutazione comparativa tra le offerte relative ai singoli lotti e quelle riguardanti l’assegnazione di più lotti insieme. Questo approccio permette di premiare le offerte migliori, sia a livello individuale che aggregato, garantendo così che il processo di selezione sia il più vantaggioso possibile per la stazione appaltante.

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Consiglio di Stato 2236/2026: ricorso cumulativo nelle gare a lotti, serve un ricorso per ogni lotto se si contestano le valutazioni tecniche?

La suddivisione in lotti, prevista dall’art. 58 del D.Lgs. 36/2023, è regola generale pro-concorrenziale per favorire l’accesso delle PMI al mercato. Può avvenire in lotti funzionali, prestazionali o quantitativi, purché autonomi e coerenti sotto il profilo tecnico ed economico. Il lotto unico è ammesso solo con motivazione rafforzata (“comply or explain”) e senza accorpamenti artificiosi che limitino la concorrenza. Sono consentiti limiti di partecipazione/aggiudicazione e valutazioni comparative, purché trasparenti, oggettive e non discriminatorie. Leggi l’approfondimento.

Delibera ANAC 28/2026: lotto unico e accesso al mercato, il monito di ANAC sulla mancata suddivisione

La Delibera n. 28/2026 dell’Autorità Nazionale Anticorruzione ribadisce che il lotto unico è ammesso solo con motivazione rafforzata e adeguata istruttoria comparativa. La suddivisione in lotti costituisce regola generale ex art. 58 del D.Lgs. 36/2023, a tutela della concorrenza e della partecipazione delle PMI. L’assenza di lottizzazione, specie in mercati poco contendibili o con un solo offerente, può integrare una barriera ingiustificata all’accesso. Le modifiche contrattuali non possono alterare le prestazioni essenziali: il quinto d’obbligo consente variazioni quantitative, non rimodulazioni sostanziali. Leggi l’approfondimento.

Delibera ANAC 287/2025: illegittima la clausola che impone la partecipazione a tutti i lotti di gara

L‘ANAC, con la delibera n. 287 del 23 luglio 2025, ha espresso un parere motivato che chiarisce in modo inequivocabile la sua posizione contro le clausole che impongono ai concorrenti di partecipare a tutti i lotti di una gara d’appalto. Questa decisione riafferma i principi fondamentali di trasparenza, legalità e, soprattutto, concorrenza, pilastri del nuovo Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 36/2023). La pronuncia non solo dichiara l’illegittimità di tale pratica, ma invita esplicitamente la stazione appaltante all’annullamento degli atti di gara, ponendo l’accento sulla tutela del mercato e sull’accesso delle piccole e medie imprese.

Il caso esaminato dall’ANAC riguarda una gara telematica aperta per l’appalto di lavori finanziati nell’ambito del “Piano di Potenziamento dei CPI Regionali”. La gara è stata suddivisa in tre lotti distinti, ciascuno con un proprio CIG (Codice Identificativo Gara) e con requisiti di classificazione SOA specifici. L’articolo 3 del disciplinare di gara imponeva l’obbligo di partecipazione a tutti e tre i lotti, giustificando la scelta con la presunta natura di “unico lotto funzionale unitario” necessario per non compromettere l’efficacia complessiva dell’opera. Questa previsione è stata prontamente segnalata all’ANAC, che ha avviato un’istruttoria.

L’ANAC ha respinto le giustificazioni della stazione appaltante, ritenendole insufficienti a legittimare una clausola che disattende le disposizioni normative in materia. Il riferimento principale è l’articolo 58 del D.Lgs. 36/2023, il quale promuove la suddivisione degli appalti in lotti funzionali o prestazionali al fine di favorire la partecipazione delle microimprese e piccole e medie imprese (PMI).

La normativa impone alle stazioni appaltanti di motivare esplicitamente la mancata suddivisione in lotti e, soprattutto, vieta l’artificioso accorpamento degli stessi. L’obbligo di partecipare a tutti i lotti, come rilevato dall’Autorità, costituisce un accorpamento “de facto” che elude la ratio pro-concorrenziale della disciplina. Tale accorpamento limita drasticamente il numero dei potenziali partecipanti, escludendo a priori le imprese che, pur avendo le competenze per eseguire uno o due dei lotti, non possiedono le capacità o le risorse per aggiudicarseli tutti.

L’Autorità ha ribadito che il corretto dimensionamento dell’oggetto dell’appalto è uno strumento cruciale per garantire un più ampio accesso al mercato pubblico e per stimolare la concorrenza, favorendo la massima partecipazione possibile e aumentando le opportunità per le PMI di aggiudicarsi contratti.

A seguito di questa valutazione, l’ANAC ha intimato alla stazione appaltante di annullare tutti gli atti di gara (bando, disciplinare e atti conseguenziali) entro 15 giorni, a causa dei vizi rilevati nella lex specialis. L’Autorità ha inoltre avvertito che, in caso di inadempienza, si riserva il diritto di impugnare autonomamente la documentazione di gara.

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Consiglio di Stato 9462/2025: lotto unico negli appalti: quando è legittimo?

La suddivisione in lotti mira a favorire le PMI, ma non costituisce un obbligo inderogabile. Con la sentenza n. 9462/2025, il Consiglio di Stato ha ritenuto legittimo il lotto unico quando le prestazioni, pur eterogenee, risultano funzionalmente interconnesse e l’aggregazione assicura efficienza, tempestività e tutela della salute pubblica. La valutazione rientra nella discrezionalità della stazione appaltante, sindacabile solo se manifestamente illogica. Il ricorso al subappalto, infine, consente di bilanciare lotto unico e apertura alle PMI, salvaguardando specializzazioni e concorrenza. Leggi l’approfondimento.

Per i settori speciali vige l’obbligo di suddividere l’appalto in lotti?

Il TAR Campania, con sentenza n. 637/2025, ha chiarito che per le procedure relative ai settori speciali non sussiste l’obbligo di suddividere l’appalto in lotti né è richiesto un obbligo motivazionale ai sensi dell’articolo 58 del D.Lgs. 36/2023. La decisione è stata emessa in seguito al ricorso presentato dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, che contestava la legittimità di un bando di gara per l’affidamento del servizio di stampa, strutturato in un unico lotto.

Secondo il TAR, la scelta di non suddividere il servizio in lotti non risulta illegittima, poiché la normativa applicabile ai settori speciali – in particolare l’art. 141, comma 3 del D.lgs. 36/2023 – non include tra le disposizioni obbligatorie quella relativa alla frammentazione degli appalti. Il servizio oggetto della gara è infatti accessorio al “servizio postale”, riconducibile ai settori speciali, e per tali ambiti non è richiesto un obbligo di motivazione rafforzata in caso di lotto unico.

Il Collegio ha inoltre richiamato la relazione illustrativa al Codice, la quale evidenzia come, a differenza dei settori ordinari dove vige il principio del “applica o spiega” previsto dall’art. 46 della Direttiva 2014/24/UE, per i settori speciali non si applica un analogo obbligo motivazionale, come previsto dall’art. 65 della Direttiva 2014/25/UE. L’eventuale estensione di tale principio ai settori speciali, come avvenuto in passato, costituisce un esempio di “gold plating”, ovvero un eccesso di regolamentazione non richiesto a livello europeo.

Infine, il TAR ha osservato che la determina a contrarre esplicita in maniera chiara le ragioni di interesse pubblico alla base della decisione di procedere con un lotto unico. È stata comunque garantita la possibilità di partecipazione anche per operatori economici di dimensioni minori, grazie alla previsione di subappalti e di raggruppamenti temporanei d’impresa nel bando e nel disciplinare di gara.

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FAQ Suddivisione in lotti negli appalti pubblici

La suddivisione in lotti è obbligatoria?

Sì. Ai sensi dell’art. 58 del D.Lgs. 36/2023, la suddivisione in lotti funzionali o prestazionali costituisce la regola generale per favorire la concorrenza e la partecipazione delle PMI.

Quando è legittimo prevedere un lotto unico?

Il lotto unico è ammesso solo se supportato da una motivazione rafforzata e da un’istruttoria comparativa che dimostri che la lottizzazione comprometterebbe l’efficienza, la natura tecnica delle prestazioni o genererebbe costi sproporzionati.

Perché la mancata suddivisione in lotti può limitare la concorrenza?

Perché può creare barriere all’ingresso per le piccole e medie imprese, riducendo la contendibilità del mercato e favorendo operatori di grandi dimensioni.

Una gara con un solo partecipante è indice di criticità?

Non automaticamente, ma in mercati storicamente chiusi o poco contendibili impone alla stazione appaltante un onere motivazionale più stringente, specie se è stato previsto un lotto unico.

Il quinto d’obbligo consente di modificare le prestazioni essenziali?

No. Il quinto d’obbligo consente solo variazioni quantitative entro i limiti di legge; non può essere utilizzato per rimodulare in modo sostanziale le prestazioni contrattuali.

Quali rischi comportano modifiche sostanziali in fase esecutiva?

Possono violare il principio di immodificabilità dell’offerta e alterare la parità di trattamento tra concorrenti, esponendo la stazione appaltante a rilievi e contenzioso.

Come può la PA motivare correttamente la scelta del lotto unico?

Attraverso un’istruttoria documentata che dimostri, con analisi tecniche ed economiche, l’impossibilità o l’inefficienza della suddivisione in lotti rispetto all’interesse pubblico.

 

 

 

 

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