Impossibile provare l’ante ’67: la demolizione si annulla?

Se il privato ha svolto tutte le ricerche documentali ragionevolmente esigibili e neppure un accertamento tecnico disposto dal giudice riesce a stabilire quando il manufatto sia stato realizzato, è legittimo disporne la demolizione?

Dimostrare che un edificio è stato realizzato prima del 1° settembre 1967 può rivelarsi particolarmente complesso. Documenti perduti, fotografie aeree poco leggibili, planimetrie catastali incomplete e trasformazioni del territorio possono rendere difficile, talvolta impossibile, ricostruire con precisione l’epoca di costruzione. Ma se il proprietario non riesce a dimostrare con certezza quando è stato costruito un immobile, l’ordine di demolizione è sempre legittimo?

La questione è affrontata dal TAR Lazio, con la sentenza n. 16014/2026, che riconosce un temperamento dell’ordinario onere della prova a carico del privato quando, nonostante le ragionevoli ricerche documentali e una verificazione disposta dal giudice, risulti oggettivamente impossibile accertare l’epoca di costruzione del manufatto.

La conclusione non equivale, però, a riconoscere una generale presunzione di legittimità per tutti i fabbricati dichiarati ante 1967. La stessa sentenza conferma infatti la demolizione di altri interventi edilizi eseguiti in totale difformità da una concessione edilizia esistente.

Garage ante 1967 e interventi edilizi difformi dal titolo

Due garage di presunta costruzione ante 1967 e una serie di modifiche realizzate su un fabbricato principale sono al centro di un’ordinanza comunale di demolizione.

Secondo il Comune, i due manufatti in muratura, adibiti a garage e dotati di terrazzo di copertura praticabile, erano stati realizzati senza il necessario titolo edilizio. La contestazione riguardava anche la pavimentazione del piazzale pertinenziale e il relativo sistema di smaltimento delle acque.

Per il fabbricato principale, invece, l’amministrazione aveva rilevato una serie di interventi difformi dalla concessione edilizia rilasciata il 1° settembre 1980 per la ricostruzione dei solai e della copertura.

In particolare, erano stati contestati:

la creazione di un ulteriore livello di piano;
la realizzazione di una scala esterna in ferro per accedere al primo piano;
l’apertura di nuovi vani finestra;
la realizzazione di un balcone;
le modifiche alla distribuzione interna dell’immobile.

Il destinatario dell’ordinanza, che aveva la disponibilità dei garage pur non essendone proprietario, impugnava il provvedimento davanti al TAR, contestando l’accertamento dell’abusività delle opere e chiedendo l’annullamento dell’ordine di demolizione.

Il ricorrente sostiene che i due garage fossero stati realizzati prima del 1° settembre 1967, quando non era ancora previsto un obbligo generalizzato di licenza edilizia per le costruzioni situate al di fuori dei centri abitati e delle zone di espansione.

Per dimostrare l’anteriorità delle opere alla legge Ponte, presenta diversi documenti:

una scrittura privata del 1961, nella quale si fa riferimento a lavori di sbancamento finalizzati alla costruzione di garage;
una scrittura privata del 1965, che menziona già l’esistenza di due garage;
riprese aerofotogrammetriche del 1984;
fotografie storiche accompagnate da una relazione tecnica di interpretazione delle immagini;
documentazione relativa ai tentativi di acquisire ulteriori riprese aeree.

Gli elementi prodotti, tuttavia, non consentono di stabilire in modo inequivocabile quando entrambi i manufatti siano stati effettivamente costruiti.

Il Comune contesta la ricostruzione del ricorrente, richiamando ulteriori documenti e immagini aeree, in particolare risalenti al 1981, che vengono interpretati diversamente dalle parti.

Di fronte a questo quadro probatorio incerto, il TAR dispone una verificazione tecnica ai sensi dell’art. 66 del Codice del processo amministrativo, affidandola al Genio Civile con l’obiettivo di accertare l’effettiva epoca di realizzazione dei garage.

Neppure la verificazione tecnica consente di stabilire con sufficiente attendibilità l’epoca di costruzione dei garage. Le fotografie aeree del 1981 documentano la presenza di uno dei manufatti, ma non dimostrano che fosse già esistente prima del 1967. Per il garage situato più a nord, invece, le immagini non consentono una valutazione conclusiva. Anche la documentazione catastale e le riprese fotografiche successive risultano insufficienti a ricostruire con certezza la data originaria di realizzazione.

Il verificatore non riesce quindi a confermare né a escludere che entrambi i garage siano stati costruiti prima del 1967.

Il TAR si trova così di fronte a un’incertezza oggettiva: nonostante le ricerche documentali del privato e l’accertamento tecnico giudiziale, la data di costruzione rimane indeterminata.

Chi deve dimostrare che un immobile è ante 1967?

Il TAR parte da un principio ormai consolidato: quando il privato sostiene che un manufatto sia stato realizzato in un’epoca in cui non era necessario un titolo edilizio, spetta a lui dimostrarne l’epoca di costruzione. L’onere della prova grava quindi, in via ordinaria, sul soggetto interessato, che deve fornire elementi attendibili, anche di natura presuntiva, purché siano sufficientemente precisi e concordanti. La semplice affermazione che l’immobile sia stato costruito prima del 1967, pertanto, non è di per sé sufficiente.

Ante 1967: cosa succede quando è impossibile provare la data di costruzione?

Questo principio, tuttavia, deve essere applicato con ragionevolezza quando, a distanza di molti decenni, la ricostruzione dell’epoca di realizzazione sia diventata oggettivamente impossibile. Il TAR richiama, a questo proposito, la sentenza del TAR Liguria n. 83/2023 e il successivo orientamento condiviso dal Consiglio di Stato, in sede di appello. Non può infatti essere sempre pretesa la disponibilità di documenti che, all’epoca della costruzione, non era necessario formare o conservare.

Quando il privato ha compiuto tutti i ragionevoli tentativi per ricostruire l’epoca di realizzazione del manufatto e neppure la verificazione disposta dal giudice consente di raggiungere risultati univoci, le conseguenze dell’oggettiva impossibilità probatoria non possono essere automaticamente poste a suo carico.

Si tratta di un temperamento dell’ordinario onere della prova, che opera nelle particolari circostanze accertate dal giudice e non comporta una generale presunzione di legittimità delle costruzioni prive di titolo edilizio.

Nel caso esaminato, il TAR individua diversi elementi che giustificano questa conclusione. Innanzitutto, il comportamento del ricorrente: il privato aveva prodotto documentazione storica, incaricato un tecnico e svolto ulteriori ricerche per reperire elementi utili a dimostrare l’epoca di costruzione. L’assenza di una prova decisiva, quindi, non era riconducibile a una sua semplice inerzia.

A ciò si aggiunge l’esito della verificazione giudiziale, che non aveva consentito neppure sul piano tecnico di individuare una datazione sufficientemente attendibile dei manufatti.

Il TAR considera inoltre determinante la situazione urbanistica dell’area. I garage erano situati al di fuori del centro abitato, in un Comune privo di strumenti urbanistici, e non ricadevano pertanto tra le costruzioni per le quali, secondo l’art. 31 della legge n. 1150/1942, nel testo antecedente alla legge Ponte, era già richiesto il titolo edilizio. In queste condizioni, l’eventuale realizzazione dei manufatti prima del 1° settembre 1967 assumeva rilievo ai fini della valutazione della loro legittimità originaria.

In particolare, il Comune era privo di strumenti urbanistici e non era contestato che i manufatti fossero collocati al di fuori della perimetrazione del centro abitato. In queste condizioni, assumeva quindi rilievo la possibilità che la costruzione fosse anteriore al 1° settembre 1967.

Alla luce di tutti questi elementi, il TAR ritiene che l’impossibilità di stabilire con certezza l’epoca di costruzione non possa essere automaticamente posta a carico del ricorrente. Viene quindi annullata la parte dell’ordinanza comunale che disponeva la demolizione dei due garage, della pavimentazione del piazzale pertinenziale e del sistema di smaltimento delle acque.

La sentenza, dunque, non afferma che i garage siano stati certamente realizzati prima del 1967. Stabilisce piuttosto che, nelle particolari condizioni accertate, la sola incertezza sulla loro datazione non è sufficiente a giustificare l’adozione della misura demolitoria.

La regola ante 1967 non vale per le opere in totale difformità dal titolo edilizio

Completamente diversa è la valutazione del TAR per quanto riguarda le opere realizzate sul fabbricato principale. Per questo immobile era infatti disponibile una concessione edilizia del 1980, che autorizzava la ricostruzione dei solai e della copertura. Il confronto tra quanto previsto dal titolo edilizio e quanto effettivamente realizzato ha però evidenziato un aumento dell’altezza dell’edificio e la realizzazione di un ulteriore livello sottotetto, con conseguente incremento della superficie utile.

Il ricorrente sosteneva che il nuovo livello non fosse stato ottenuto attraverso una vera e propria sopraelevazione, ma mediante una combinazione tra l’abbassamento dei solai e un limitato innalzamento della copertura. Secondo il TAR, tuttavia, la modalità tecnica con cui è stata realizzata la trasformazione non è determinante ai fini della sua qualificazione edilizia.

A rilevare è infatti il risultato complessivo dell’intervento. Rispetto al progetto autorizzato, le opere hanno modificato in maniera significativa le caratteristiche planovolumetriche dell’edificio, creando uno spazio utilizzabile che non era previsto dal titolo edilizio. Per questo motivo, il giudice ritiene integrata una situazione di totale difformità ai sensi dell’art. 31, comma 1, del D.P.R. 380/2001.

Secondo il TAR, la prospettata invarianza del volume complessivo non esclude la totale difformità dal titolo edilizio, quando l’intervento determina comunque un aumento delle altezze, un incremento della superficie utile e la formazione di un ulteriore livello non previsto dal progetto autorizzato.

La qualificazione edilizia deve infatti tenere conto del risultato complessivo delle trasformazioni realizzate, indipendentemente dalle modalità costruttive adottate.

Il TAR respinge inoltre la tesi secondo cui la scala esterna in ferro avrebbe una funzione meramente pertinenziale. La struttura, infatti, è fissa e consente l’accesso diretto al primo piano dell’edificio, assumendo quindi una rilevanza concreta nell’assetto complessivo dell’immobile.

Il giudice richiama, a questo proposito, il principio secondo cui, quando un intervento edilizio comprende più opere tra loro collegate, queste devono essere valutate nel loro insieme, considerando gli effetti complessivi prodotti sull’organismo edilizio e sull’assetto del territorio.

Quali prove tecniche servono per dimostrare le tolleranze costruttive?

Il ricorrente richiama anche le tolleranze costruttive previste dall’art. 34-bis del D.P.R. 380/2001 per giustificare le modifiche alla distribuzione interna dell’edificio.

Il TAR respinge però la censura perché non sono stati prodotti calcoli o documenti tecnici sufficienti a dimostrare che le variazioni rientrassero effettivamente nei limiti delle tolleranze previste dalla legge. Il semplice richiamo all’art. 34-bis non è quindi sufficiente: occorre verificare concretamente l’entità degli scostamenti e accertare che siano rispettate le condizioni richieste dalla norma.

Quando è possibile evitare la demolizione per ragioni di stabilità dell’edificio?

Il ricorrente sostiene inoltre che la demolizione delle opere abusive potrebbe compromettere la stabilità delle parti legittime del fabbricato. Anche questo argomento non mette in discussione la legittimità dell’ordine di demolizione. Secondo il TAR, l’eventuale impossibilità tecnica di demolire le opere abusive senza danneggiare le parti legittime dell’edificio deve essere valutata nella fase di esecuzione del provvedimento.

L’eventuale impossibilità tecnica di demolire le opere abusive senza compromettere la stabilità delle parti legittime dell’edificio deve essere valutata nella fase esecutiva del provvedimento, su specifica richiesta dell’interessato e sulla base di adeguati elementi tecnici.

Nel caso esaminato, il ricorrente aveva presentato un’istanza di fiscalizzazione dell’abuso ai sensi dell’art. 33, comma 2, del D.P.R. 380/2001. La presentazione dell’istanza, tuttavia, non incide sulla legittimità dell’ordine di demolizione e non implica il riconoscimento automatico dei presupposti per applicare una sanzione pecuniaria alternativa.

In conclusione, il TAR Lazio accoglie parzialmente il ricorso. L’ordinanza viene annullata nella parte relativa ai due garage, al piazzale pavimentato e al sistema di smaltimento delle acque.

Rimane invece confermata per le opere realizzate in totale difformità dalla concessione edilizia del 1980 sul fabbricato principale.

Approfondimenti

Per approfondire il tema leggi l’articolo dedicato a Ante ’67

Gestire la documentazione tecnica e storica degli immobili costruiti prima del 1967 è spesso complesso, a causa della frammentazione delle fonti, della mancanza di titoli edilizi e della necessità di dimostrare la legittimità urbanistica. Per semplificare questo processo, puoi utilizzare un software per la gestione documentale che consente di creare fascicoli digitali completi, archiviare in cloud tutti i documenti probatori e condividerli in modo sicuro e strutturato.

Fonte: Read More