Fotovoltaico su abuso edilizio: basta per evitare la demolizione?

Il CdS affronta il tema dell’impianto fotovoltaico installato su un manufatto abusivo e chiarisce il rapporto tra demolizione edilizia e sanzione pecuniaria alternativa

L’installazione di impianti fotovoltaici sugli edifici rappresenta un tema sempre più rilevante, anche alla luce degli obiettivi di risparmio energetico, sostenibilità ambientale e valorizzazione delle fonti rinnovabili. Tuttavia, quando tali impianti vengono collocati su manufatti edilizi privi di titolo o comunque interessati da contestazioni urbanistiche, il rapporto tra esigenze energetiche e rispetto della disciplina edilizia può diventare particolarmente delicato.

In questi casi si pone una questione di fondo: la presenza di un impianto fotovoltaico può incidere sulle conseguenze dell’abuso edilizio? E, soprattutto, può giustificare l’applicazione di una sanzione pecuniaria in luogo della demolizione dell’opera abusiva?

Il problema ruota attorno ai limiti della cosiddetta fiscalizzazione dell’abuso edilizio, istituto che consente, in determinate ipotesi, di sostituire la demolizione con il pagamento di una somma di denaro. Si tratta però di uno strumento eccezionale, che non può essere automaticamente invocato ogni volta in cui la rimozione dell’opera risulti complessa, onerosa o interferisca con impianti successivamente installati.

La questione discussa dal Consiglio di Stato (sentenza n. 3128/2026) diventa quindi centrale per comprendere fino a che punto la tutela dell’efficienza energetica possa convivere con l’obbligo di ripristinare la legalità urbanistico-edilizia, soprattutto quando l’impianto fotovoltaico non è autonomo, ma poggia materialmente su una struttura la cui legittimità è contestata.

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Un impianto fotovoltaico può salvare la tettoia abusiva dalla demolizione?

Una società S.r.l. aveva realizzato, sul lastrico solare di un edificio condominiale, una tettoia in legno posta al sesto piano dell’edificio, senza il necessario titolo edilizio. Il Comune aveva quindi ordinato la demolizione della tettoia con apposita ordinanza (2011).

Successivamente, la tettoia era stata anche chiusa perimetralmente mediante opere in PVC, vetro e alluminio, trasformandosi, secondo l’amministrazione, in un vero e proprio nuovo manufatto o vano edilizio di circa 96 m2. Anche tale intervento era stato colpito da un’ulteriore ordinanza di demolizione (2016).

Sulla stessa tettoia abusiva era stato poi installato un impianto fotovoltaico, in forza di una comunicazione di inizio lavori (2012). La società sosteneva che tale impianto fosse stato realizzato legittimamente e che la demolizione della tettoia avrebbe inevitabilmente compromesso l’impianto fotovoltaico collocato sopra di essa.

Per questo motivo, la società aveva chiesto al Comune l’applicazione dell’art. 34, comma 2, del d.P.R. 380/2001, cioè la cosiddetta fiscalizzazione dell’abuso edilizio: in sostanza, chiedeva di evitare la demolizione e di sostituirla con il pagamento di una sanzione pecuniaria.

Il Comune aveva respinto l’istanza, ritenendo che l’art. 34 non fosse applicabile, perché l’impianto fotovoltaico era stato installato sopra un’opera edilizia già abusiva e già destinataria di ordine di demolizione.

Il T.A.R. aveva confermato la legittimità del diniego comunale. La società ha quindi proposto appello al Consiglio di Stato.

Motivi di ricorso della società

Più in dettaglio:

la società appellante ha sostenuto, in primo luogo, che il T.A.R. non si fosse pronunciato su due ricorsi per motivi aggiunti. Tali motivi aggiunti riguardavano, da un lato, un verbale di sopralluogo comunale del luglio 2023 e, dall’altro, il rigetto di una C.I.L.A. presentata per l’installazione di vetrate panoramiche amovibili, le cosiddette VE.PA., a chiusura della tettoia;
secondo la società ricorrente, il T.A.R. avrebbe inoltre erroneamente valorizzato il superamento del limite massimo di altezza previsto dalle norme tecniche del piano regolatore. La società sosteneva che quel limite riguardasse i volumi abitativi e non un volume tecnico, quale sarebbe stata, a suo dire, la tettoia fotovoltaica;
un altro argomento riguardava la natura del manufatto: la società contestava che la tettoia potesse essere considerata un vero e proprio vano edilizio. A suo avviso, la successiva installazione di vetrate panoramiche amovibili non avrebbe trasformato l’opera in un volume edilizio stabile e rilevante, trattandosi di un intervento riconducibile all’edilizia libera.

Il motivo centrale dell’appello, tuttavia, riguardava l’impianto fotovoltaico. La società sosteneva che la demolizione della tettoia avrebbe necessariamente arrecato pregiudizio all’impianto installato sopra di essa. Da ciò, secondo la società, sarebbe derivata l’applicabilità dell’art. 34, comma 2, del Testo unico edilizia: poiché la demolizione dell’abuso avrebbe danneggiato un’opera asseritamente legittima, l’amministrazione avrebbe dovuto sostituire la demolizione con una sanzione pecuniaria.

La società richiamava anche la normativa regionale pugliese sull’abitare sostenibile, sostenendo che l’impianto fotovoltaico fosse funzionale al risparmio energetico e alla sostenibilità ambientale. Secondo questa impostazione, la rimozione dell’impianto avrebbe prodotto effetti negativi in termini di efficienza energetica e coibentazione del lastrico solare.

Motivi a difesa del Comune

Il Comune ha difeso il proprio provvedimento sostenendo che l’art. 34, comma 2, del d.P.R. 380/2001 non potesse trovare applicazione nel caso concreto:

la ragione principale è che la norma riguarda gli interventi realizzati in parziale difformità da un titolo edilizio esistente. Essa consente la sanzione pecuniaria in luogo della demolizione solo quando la demolizione della parte difforme non possa avvenire senza pregiudicare la parte dell’opera realizzata legittimamente;
nel caso in esame, invece, la tettoia non era una parte difforme di un’opera autorizzata: era un manufatto realizzato in totale assenza di titolo edilizio. Dunque, secondo il Comune, non vi era alcuna “parte conforme” da tutelare;
l’amministrazione ha inoltre sostenuto che l’impianto fotovoltaico era stato installato sopra un manufatto abusivo e non poteva, per questo solo fatto, trasformarsi in uno strumento capace di paralizzare l’ordine di demolizione. Ammettere una simile soluzione avrebbe significato consentire al privato di sottrarre un abuso edilizio alla demolizione semplicemente installandovi sopra un impianto, anche costoso o astrattamente legittimo.

Il Comune ha anche contestato l’applicazione della normativa regionale del caso sull’abitare sostenibile, osservando che essa non introduce una deroga generalizzata alla disciplina nazionale sugli abusi edilizi. Inoltre, secondo quanto valorizzato anche nel giudizio, l’impianto non sarebbe stato destinato esclusivamente al servizio del condominio, ma utilizzato dalla società anche nell’ambito di rapporti con il GSE.

CdS: la presenza di un impianto fotovoltaico installato su un manufatto abusivo non consente di sostituire la demolizione con la sanzione pecuniaria, poiché l’impianto non costituisce parte conforme dell’edificio e non può sanare, neppure indirettamente, un’opera realizzata in assenza di titolo edilizio

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello.

Il punto decisivo della sentenza è che un abuso edilizio integralmente privo di titolo non può essere “salvato” dalla demolizione solo perché sopra di esso è stato installato un impianto fotovoltaico.

Il Collegio ha ricordato che l’art. 34, comma 2, del d.P.R. 380/2001 è una norma eccezionale e derogatoria rispetto alla regola generale della demolizione. Essa si applica solo agli interventi realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire, quando la demolizione della parte abusiva non possa avvenire senza pregiudizio della parte realizzata legittimamente.

Nel caso concreto, però, la tettoia era stata realizzata sine titulo, cioè senza alcun titolo edilizio. Non si trattava quindi di una difformità parziale rispetto a un titolo esistente, ma di un’opera abusiva nella sua interezza. Per questa ragione, l’art. 34 non poteva essere invocato.

Efficientamento energetico da rinnovabili vs abuso edilizio

Il Consiglio di Stato ha poi affrontato direttamente il tema dell’impianto fotovoltaico. Secondo i giudici:

Un impianto fotovoltaico posto sul tetto di un fabbricato non è una porzione dell’edificio che possa (del caso) considerarsi realizzata in modo conforme al titolo abilitativo dell’edificio medesimo, non essendo affatto una porzione del fabbricato, ma un impianto posto a servizio dello stesso, che non ne condiziona la stabilità o la possibilità di utilizzazione e che, tra l’altro, si presta ad essere smontato e non certo “demolito”.

Quindi, un impianto fotovoltaico posto sul tetto o sulla copertura di un manufatto non è una porzione dell’edificio, né una parte strutturale dell’opera. È un impianto posto a servizio dell’edificio, smontabile e ricollocabile. Non incide sulla stabilità dell’edificio e non può essere equiparato a una “parte conforme” dell’opera edilizia da proteggere.

Da ciò deriva il principio più importante della decisione: la presenza di un impianto fotovoltaico su un manufatto abusivo non impedisce la demolizione del manufatto stesso. Anche se l’impianto fosse stato realizzato con una comunicazione edilizia o con una procedura semplificata, ciò non legittimerebbe l’opera sottostante abusiva.

Il Consiglio di Stato ha evidenziato che, se si accogliesse la tesi della società, si arriverebbe a un risultato inaccettabile: chi realizza un manufatto abusivo potrebbe evitare la demolizione installandovi sopra un impianto fotovoltaico o un altro impianto costoso. In questo modo, l’art. 34 verrebbe trasformato in una sorta di condono mascherato, incompatibile con la funzione ripristinatoria della demolizione edilizia.

La fiscalizzazione dell’abuso, infatti, non serve a sanare qualsiasi abuso edilizio quando la demolizione risulti scomoda, costosa o dannosa per impianti installati successivamente. Può operare solo quando la demolizione pregiudichi materialmente la parte legittima dell’edificio, in particolare sotto il profilo della stabilità o dell’integrità della costruzione conforme.

Nel caso specifico, il pregiudizio lamentato riguardava l’impianto fotovoltaico, non una parte strutturale legittima dell’edificio. Peraltro, il Consiglio di Stato ha anche rilevato che, una volta smontato l’impianto e rimossa la tettoia abusiva, i pannelli avrebbero potuto essere ricollocati sul lastrico solare.

Il richiamo alla legge regionale sull’abitare sostenibile non è stato ritenuto decisivo. Tale normativa promuove il risparmio energetico e la sostenibilità ambientale, ma non deroga automaticamente alla disciplina nazionale sugli abusi edilizi e non consente di mantenere un manufatto privo di titolo.

Quanto agli ulteriori motivi di appello, il Consiglio di Stato ha dichiarato inammissibili o infondati i profili relativi all’omessa pronuncia sui motivi aggiunti, alla questione dell’altezza e alla qualificazione della tettoia come vano. In particolare, alcune questioni miravano a rimettere in discussione l’abusività della tettoia, ma tale abusività era già stata accertata in precedenti giudizi ormai definitivi.

Per maggiore approfondimento, leggi:

“Fiscalizzazione abuso edilizio: cos’è e quando è concessa?“
“Abuso edilizio: cos’è, cosa rientra e come sanarlo“

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