Condono, vincoli territoriali e silenzio-assenso: quando possono convivere?

Il CdS torna sul delicato rapporto tra condono edilizio e silenzio-assenso: quando l’attesa può trasformarsi in sanatoria?

Il rapporto tra condono edilizio e silenzio-assenso rappresenta uno dei temi più delicati nel contenzioso urbanistico. La domanda di sanatoria, infatti, non sempre si conclude con un provvedimento espresso dell’amministrazione e, proprio per questo, diventa importante capire quando il decorso del tempo assume valore favorevole per il privato.

Nel settore edilizio, però, il silenzio dell’amministrazione non opera in modo automatico. La formazione del silenzio-assenso presuppone la presenza di condizioni precise: la completezza della domanda, la regolarità della documentazione, la compatibilità dell’intervento con la disciplina urbanistica ed edilizia e l’assenza di elementi ostativi che richiedano ulteriori valutazioni.

La questione diventa ancora più complessa quando sull’immobile interessato dalla richiesta di condono incidono vincoli, modifiche successive o interventi ulteriori rispetto a quelli originariamente dichiarati. In questi casi occorre stabilire se la domanda possa effettivamente considerarsi definita per effetto del tempo oppure se l’amministrazione conservi il potere di pronunciarsi, verificando la reale sanabilità dell’abuso.

Il tema, discusso nuovamente dal Consiglio di Stato (sentenza n. 3595/2026), quindi, non riguarda soltanto la durata del procedimento, ma il corretto equilibrio tra affidamento del cittadino, poteri di controllo del Comune e tutela dell’ordinato governo del territorio.

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Condono edilizio: il silenzio-assenso può davvero sanare un abuso se nel frattempo sono state realizzate nuove opere?

La protagonista del caso, ricorrente in appello, è proprietaria di un immobile (ricadente in area soggetta a vincolo ferroviario) sul quale erano state realizzate opere abusive. Per una parte di tali opere la proprietaria aveva presentato domanda di condono edilizio nel 1995.

A distanza di anni, il Comune ha adottato due provvedimenti distinti, ma collegati. Con ordinanza del 2019 ha imposto la demolizione di alcune opere ritenute abusive; con successiva determinazione dirigenziale sempre del 2019 ha respinto la domanda di condono presentata nel 1995.

La proprietaria ha impugnato entrambi gli atti davanti al TAR, sostenendo, tra l’altro, che l’ordinanza di demolizione fosse illegittima perché adottata mentre era ancora pendente la domanda di sanatoria. Il TAR ha però respinto il ricorso, ritenendo corretto l’operato del Comune. Da qui l’appello al Consiglio di Stato.

Il punto centrale della vicenda riguarda la presenza, sull’immobile, di opere realizzate dopo la domanda di condono. Secondo il Comune e poi secondo i giudici, tali interventi successivi avevano modificato lo stato dei luoghi e inciso sulla possibilità di verificare con precisione quale fosse la consistenza dell’abuso al momento della presentazione dell’istanza del 1995.

Giudizio del Tar: “il silenzio che si forma per il decorso dei termini sull’istanza di condono edilizio, nell’ipotesi di manufatti su aree soggette a vincoli, non equivale mai ad assenso“.

L’appellante ha contestato la sentenza del TAR sotto diversi profili

In primo luogo, ha sostenuto che il Comune avrebbe travisato i fatti, ordinando la demolizione di opere collocate sullo stesso immobile per il quale era stata presentata la domanda di condono. Secondo questa prospettazione, la pendenza dell’istanza avrebbe dovuto impedire o comunque condizionare l’adozione dell’ordine demolitorio. (Il Consiglio di Stato ha però rilevato in seguito che le opere colpite dall’ordinanza di demolizione non coincidevano con quelle oggetto della domanda di condono del 1995. Si trattava, infatti, di manufatti successivi, accertati dalla Polizia municipale nel 2019 e non presenti al momento della domanda di sanatoria);
con un secondo motivo, l’appellante ha sostenuto che i manufatti contestati non richiedessero il permesso di costruire, perché riconducibili all’edilizia libera. In particolare, ha fatto riferimento a gazebo e tettoie che, a suo avviso, non avrebbero creato nuovo volume né determinato una trasformazione urbanistico-edilizia rilevante. Anche questa censura è stata respinta. Le opere descritte negli atti comprendevano, tra l’altro, la chiusura di una tettoia mediante una parete in laterizi, con trasformazione dello spazio in volume destinato a deposito; tre gazebo in tubolare di ferro con copertura plastificata, posti in aderenza tra loro; e una tettoia di rilevanti dimensioni con struttura metallica e copertura in lamiere. Per i giudici, tali interventi non potevano essere considerati meri elementi precari o irrilevanti, ma opere idonee a trasformare stabilmente lo stato dei luoghi;
con il terzo motivo, l’appellante ha contestato il diniego di condono nella parte in cui il TAR aveva ritenuto che le opere successive avessero impedito di accertare la consistenza originaria dell’abuso. Secondo la proprietaria, gazebo e tettoie erano elementi esterni, facilmente rimovibili e non incidenti sulla struttura del fabbricato oggetto della domanda di sanatoria;
con il quarto motivo, ha denunciato una carenza istruttoria nel procedimento comunale, lamentando che l’amministrazione avrebbe erroneamente valorizzato la destinazione dell’area come zona di rispetto ferroviario. L’appellante ha richiamato, a sostegno della propria tesi, una deliberazione del Consiglio comunale del 2011, dalla quale avrebbe desunto un orientamento favorevole alla rimozione del vincolo;
il quinto motivo ha riguardato specificamente il silenzio-assenso sulla domanda di condono. Secondo l’appellante, poiché non vi sarebbero stati vincoli ostativi effettivi e poiché la domanda del 1995 non sarebbe stata carente sul piano documentale, il decorso del tempo avrebbe dovuto comportare la formazione del titolo edilizio in sanatoria per silenzio-assenso.

Il Comune si è costituito in giudizio chiedendo il rigetto dell’appello e la conferma della sentenza del TAR

La difesa comunale si è fondata su due profili essenziali.

il primo riguarda la distinzione tra le opere oggetto della domanda di condono del 1995 e quelle successivamente accertate nel 2019. Secondo il Comune, l’ordinanza di demolizione non colpiva le opere ricomprese nell’istanza di sanatoria, bensì manufatti nuovi e ulteriori, realizzati dopo la presentazione della domanda e privi di titolo edilizio;
il secondo profilo riguarda il diniego del condono. L’amministrazione ha evidenziato che l’immobile ricadeva in fascia di rispetto ferroviario, disciplinata dall’art. 60 del d.P.R. n. 753/1980. Inoltre, la realizzazione di ulteriori opere abusive dopo la presentazione dell’istanza aveva alterato lo stato dei luoghi, rendendo problematica la verifica dell’esatta consistenza del manufatto al momento della domanda.

In questa prospettiva, il Comune ha sostenuto che non potesse essersi formato alcun silenzio-assenso, sia per la presenza del vincolo (zona di rispetto ferroviario), sia per la mancanza delle condizioni necessarie al rilascio della sanatoria.

CdS: in edilizia, la pendenza di una domanda di condono non impedisce la repressione di abusi successivi e autonomi; né può formarsi il silenzio-assenso quando mancano i presupposti sostanziali e documentali per la sanatoria, specie in presenza di vincoli e di opere ulteriori idonee ad alterare lo stato dei luoghi

Il Consiglio di Stato ha rigettato integralmente l’appello, confermando la decisione del TAR.

Quanto all’ordinanza di demolizione, Palazzo Spada ha chiarito che la domanda di condono del 1995 non poteva paralizzare l’azione repressiva del Comune, perché l’ordine demolitorio riguardava opere diverse e successive rispetto a quelle oggetto dell’istanza di sanatoria. La pendenza del condono, quindi, non copriva i nuovi abusi.

Sul regime edilizio delle opere realizzate successivamente alla domanda di condono, il Consiglio di Stato ha escluso che si trattasse di edilizia libera. La consistenza, le dimensioni, il collegamento con i manufatti preesistenti e la stabile trasformazione dell’area hanno indotto i giudici a qualificare gli interventi come nuove costruzioni, soggette a permesso di costruire. In mancanza del titolo, la demolizione era dunque legittima.

Il passaggio più rilevante riguarda il condono edilizio. Il Consiglio di Stato ha ritenuto corretto il diniego comunale, valorizzando soprattutto la circostanza che, dopo la domanda del 1995, erano state realizzate ulteriori opere abusive:

l’aver effettuato ulteriori opere abusive dopo la presentazione della domanda di condono giustifica il rigetto della domanda di sanatoria in quanto non è più identificabile la consistenza dell’opera in essere al momento della presentazione dell’istanza medesima (Consiglio di Stato, sez. VI, 2 settembre 2019, n. 6044).

Questo elemento è stato considerato sufficiente a giustificare il rigetto della sanatoria, perché impediva di individuare con certezza la consistenza dell’opera al momento della presentazione dell’istanza.

Il Collegio ha richiamato il principio secondo cui, in presenza di manufatti abusivi non ancora sanati o condonati, gli interventi successivi partecipano dell’illiceità dell’opera principale quando sono ad essa strutturalmente collegati. Non rileva, quindi, che alcune opere possano astrattamente apparire come manutenzione, pertinenze o interventi minori: se incidono su un immobile abusivo non sanato e ne modificano l’assetto, aggravano la situazione edilizia e possono ostacolare il condono.

Silenzio-assenso, fascia di rispetto ferroviaria e vincoli derogabili

Sul tema del silenzio-assenso, il Consiglio di Stato ha escluso che esso si fosse formato. La ragione è duplice. Da un lato, l’immobile ricadeva in fascia di rispetto ferroviario; dall’altro, mancava l’autorizzazione in deroga prevista dalla normativa di settore:

È pur vero che non si tratta di un vincolo di inedificabilità assoluta, perché superabile mediante l’autorizzazione in deroga (cfr. il citato art. 60 del D.P.R. n. 753 del 1980). Tuttavia nel caso di specie tale autorizzazione non risulta ottenuta da chi ha presentato la domanda di condono.

Quindi, il vincolo ferroviario non è stato qualificato come vincolo di inedificabilità assoluta, ma ciò non significa che fosse irrilevante: la costruzione in fascia di rispetto poteva essere assentita solo previa specifica autorizzazione, che nel caso concreto non risultava ottenuta.

Di conseguenza, la domanda di condono non poteva perfezionarsi per silenzio-assenso, perché non era completa di tutti gli elementi necessari alla formazione del titolo in sanatoria. Il decorso del tempo, da solo, non basta a sanare l’abuso quando mancano presupposti sostanziali o documentali indispensabili.

Il Consiglio di Stato ha inoltre ridimensionato il valore della deliberazione comunale n. 19/2011 richiamata dall’appellante. Secondo i giudici, quell’atto esprimeva soltanto un indirizzo o un auspicio favorevole alla rimozione del vincolo sotto il profilo urbanistico-programmatico, ma non aveva efficacia tale da eliminare il vincolo ferroviario né da sostituire l’autorizzazione richiesta dalla normativa.

In conclusione, il Consiglio di Stato ha confermato la legittimità sia dell’ordinanza di demolizione sia del diniego di condono.

Per maggiore approfondimento, leggi: “Condono edilizio con silenzio assenso: quando è previsto“

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