Clausole territoriali negli appalti: quando il criterio premiale diventa illegittimo?
ANAC chiarisce i limiti dei criteri premiali legati alla prossimità territoriale: premiare sportelli e personale già presenti sul territorio può alterare la concorrenza e favorire il gestore uscente
Le clausole territoriali negli appalti pubblici sono ammesse dal Codice, ma non possono trasformarsi in un vantaggio competitivo per chi è già radicato sul territorio.
Con la Delibera n. 244 del 24 giugno 2026, l’ANAC è intervenuta su una gara per l’affidamento in concessione del servizio di riscossione delle entrate tributarie e dei proventi da sanzioni del Codice della Strada di un Comune, aggiudicata con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Il parere riguarda due clausole del disciplinare: un sub-criterio tecnico premiale legato alla presenza di sportelli e personale entro 70 km e un requisito di capacità tecnica basato sulla presenza di personale con qualifica di dirigente.
La prossimità territoriale può essere valorizzata, ma solo se il criterio è ragionevole, proporzionato e non discriminatorio. Se invece premia strutture già operative prima della gara, può limitare la partecipazione e alterare la par condicio.
Il caso
La procedura riguardava la concessione del servizio di riscossione di IMU, TARI, CUP e dei proventi derivanti dalle sanzioni per violazione del Codice della Strada. L’importo a base di gara era pari a 573.903,76 euro e la procedura era gestita dalla CUC Comune di un altro Comune.
Un operatore economico interessato alla partecipazione ha contestato due previsioni del disciplinare.
La prima riguardava il sub-criterio 1.4, relativo ai “Rapporti con i contribuenti – capacità di assistenza tecnica alla commessa”. Il disciplinare attribuiva un punteggio aggiuntivo per la presenza di sportelli e personale dipendente già operativi sul territorio entro un raggio massimo di 70 km.
La seconda riguardava il requisito di capacità tecnica e professionale, nella parte in cui richiedeva la presenza nella struttura aziendale di personale con qualifica di dirigente.
Secondo l’operatore, tali clausole rendevano la partecipazione puramente formale o addirittura impossibile, perché favorivano gli operatori già presenti sul territorio e imponevano un modello organizzativo aziendale non necessariamente coerente con il settore della riscossione.
I motivi del ricorso
L’operatore ha sostenuto che il sub-criterio territoriale violasse i principi di accesso al mercato, proporzionalità e favor partecipationis.
Il punteggio, fino a un massimo di 6 punti, era collegato alla consistenza numerica di risorse umane e logistiche già attive sul territorio. In questo modo, venivano premiate le strutture già operative e il personale già in forza al momento della presentazione dell’offerta, penalizzando gli operatori non radicati localmente.
Quanto al requisito del dirigente, l’operatore ha evidenziato che le società concessionarie della riscossione non sempre prevedono figure dirigenziali nel proprio organico, potendo organizzare i livelli apicali attraverso quadri, direttori tecnici o altre figure qualificate.
La decisione dell’ANAC
ANAC accoglie entrambe le doglianze.
Sul criterio territoriale, l’Autorità osserva che il sub-criterio, così formulato, favorisce in modo marcato gli operatori economici già dotati di una struttura organizzativa articolata e capillare sul territorio. Tra questi, in particolare, il concessionario uscente, che avrebbe potuto ottenere il massimo punteggio previsto.
Per ANAC, la clausola è lesiva della concorrenza e della par condicio perché produce un vantaggio concreto per i concorrenti già radicati e può scoraggiare la partecipazione di operatori privi di una rete locale già strutturata.
L’Autorità non nega che il Codice consenta criteri premiali legati alla prossimità territoriale. L’art. 108, comma 7, prevede infatti la possibilità di valorizzare la sede operativa nell’ambito territoriale di riferimento per le prestazioni dipendenti dal principio di prossimità. Tuttavia, questa valorizzazione deve essere ragionevole e proporzionata. Nel caso esaminato, non si premiava una semplice sede operativa, ma una rete preesistente di sportelli e personale: un asset organizzativo che va oltre la nozione di prossimità e rischia di favorire il gestore uscente o operatori di grandi dimensioni.
Il passaggio più rilevante del parere riguarda la possibile soluzione alternativa: se la presenza di sportelli e personale è davvero necessaria per una gestione efficiente del servizio, essa può essere prevista come requisito di esecuzione del contratto, non come criterio premiale dell’offerta tecnica.
Anche il requisito del dirigente viene ritenuto illegittimo. ANAC evidenzia che nei documenti di gara non sono esplicitate le ragioni per cui la capacità tecnico-professionale debba necessariamente passare dalla presenza di un dirigente. Le funzioni di coordinamento, raccordo e indirizzo potrebbero essere svolte da altri dipendenti diversamente qualificati. La clausola, quindi, determina un’ingerenza eccessiva e immotivata nell’organizzazione aziendale.
In conclusione, le clausole contestate sono ritenute immotivate, illogiche, sproporzionate e ingiustificatamente lesive della concorrenza e della par condicio. ANAC richiede che siano espunte in autotutela oppure, per il solo sub-criterio territoriale, riformulate come requisito di esecuzione.
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