Acquisizione per inottemperanza: il Comune può estenderla anche al terreno circostante?

La mancata demolizione comporta l’acquisizione gratuita dell’abuso e dell’area di sedime. Ma il Comune può estendere l’acquisizione anche all’area circostante solo perché la superficie complessiva resta entro il limite previsto dal TUE?

In caso di inottemperanza all’ordine di demolizione nei casi disciplinati dall’art. 31 del D.P.R. 380/2001, il manufatto abusivo e la relativa area di sedime sono acquisiti gratuitamente al patrimonio comunale.

Per estendere l’acquisizione anche al terreno circostante, però, non basta verificare che la superficie resti entro il limite del decuplo: il Comune deve determinare l’area ulteriore secondo le prescrizioni urbanistiche vigenti ed esplicitare le modalità del relativo calcolo. Sul tema interviene il TAR Campania con la sentenza n. 5030/2026.

Le opere abusive e il provvedimento di acquisizione al patrimonio comunale

Un complesso immobiliare era stato interessato nel corso degli anni da numerosi interventi edilizi abusivi. Tra le opere contestate figuravano un corpo di fabbrica sviluppato su più livelli, verande, terrazzi, nuovi vani residenziali, volumi tecnici, opere di ristrutturazione, un deposito, strutture in cemento armato, recinzioni e altri manufatti accessori.

Per tali irregolarità, il Comune aveva emesso due ordinanze di ripristino, rispettivamente nel 2003 e nel 2004. Tuttavia, nel corso di un sopralluogo del 2012, la Polizia Municipale aveva accertato che gli interventi non erano stati demoliti e che lo stato dei luoghi non era stato ripristinato.

Nel 2014 le opere abusive interessate dalla procedura erano state oggetto di demolizione, in parte mediante autodemolizione, risultata incompleta, e in parte mediante intervento della Procura nell’ambito dell’esecuzione penale. Solo nel marzo 2025, però, il Comune aveva adottato formalmente il decreto ricognitivo di acquisizione gratuita al patrimonio comunale, ai sensi dell’art. 31 del D.P.R. 380/2001.

Il provvedimento aveva interessato sostanzialmente l’intera particella catastale, escludendo soltanto il fabbricato legittimo, individuato come edificio “A”, la relativa area di sedime e una fascia limitata di terreno necessaria a garantirne l’accesso autonomo.

La società proprietaria ha impugnato il decreto comunale sollevando diverse contestazioni, relative sia alla procedura di acquisizione sia ai presupposti per il trasferimento gratuito dell’immobile al patrimonio comunale. In particolare, ha contestato:

la notifica del decreto: il provvedimento non sarebbe stato correttamente notificato all’attuale soggetto proprietario, a seguito della cessione delle quote societarie e del cambio di denominazione sociale;
il sequestro dell’immobile: la sottoposizione del complesso immobiliare a sequestro giudiziario avrebbe impedito di eseguire tempestivamente gli ordini di demolizione;
la domanda di sanatoria: l’istanza presentata nel 2004 avrebbe dovuto sospendere o comunque impedire il decorso del termine per adempiere all’ordine di ripristino;
la demolizione successiva delle opere: gli interventi di demolizione eseguiti nel 2014 avrebbero fatto venir meno i presupposti per l’acquisizione;
il verbale di inottemperanza: il verbale della Polizia Municipale del 2012, avendo natura endoprocedimentale, non sarebbe stato sufficiente a costituire il titolo necessario per l’acquisizione;
l’estensione dell’area acquisita: il Comune avrebbe disposto l’acquisizione sostanzialmente dell’intera particella catastale senza dimostrare la necessità urbanistica di comprendere anche le superfici ulteriori rispetto all’area di sedime delle opere abusive.

La domanda di sanatoria o la demolizione tardiva impediscono l’acquisizione gratuita dell’immobile abusivo?

Il TAR respinge le censure relative alla notifica, al sequestro dell’immobile, alla domanda di sanatoria, alla successiva demolizione e alla funzione del verbale di inottemperanza. Accoglie invece parzialmente la censura relativa all’estensione dell’area acquisita.

In primo luogo, ritiene irrilevante la questione della notifica del decreto, poiché la società aveva comunque avuto piena conoscenza del provvedimento e lo aveva tempestivamente impugnato. Risulta quindi applicabile il principio del raggiungimento dello scopo della notificazione.

Non viene accolta neppure la giustificazione legata al sequestro giudiziario dell’immobile. Secondo il Collegio, infatti, il sequestro non rappresenta un impedimento assoluto alla demolizione: il destinatario dell’ordine avrebbe potuto attivarsi per ottenere il dissequestro necessario all’esecuzione degli interventi. Nel caso esaminato, non risultavano iniziative tempestive in tal senso.

Quanto alla domanda di sanatoria presentata nel 2004, il TAR osserva che l’istanza era stata depositata quando il termine di 90 giorni assegnato per la demolizione era già scaduto. Non poteva quindi paralizzare un termine che, al momento della presentazione dell’istanza, era già decorso, né incidere sull’effetto acquisitivo che il TAR considera già maturato.

La stessa conclusione vale per le demolizioni eseguite nel 2014: essendo intervenute dopo l’inutile decorso del termine di 90 giorni, non erano idonee a eliminare l’effetto acquisitivo che, secondo il TAR, si era già prodotto con riferimento al manufatto abusivo e alla relativa area di sedime.

Il Collegio respinge anche la contestazione relativa al verbale del 2012: pur riconoscendone la natura endoprocedimentale, chiarisce che il successivo decreto comunale costituisce l’atto formale di accertamento previsto dall’art. 31, comma 4, del D.P.R. 380/2001 e rappresenta il titolo ricognitivo dell’acquisizione gratuita.

Quando il Comune può acquisire al patrimonio pubblico anche l’area circostante un immobile abusivo?

Diversa è invece la valutazione sull’estensione dell’area acquisita. Su questo punto il TAR chiarisce che il limite del decuplo previsto dall’art. 31 del Testo Unico Edilizia costituisce soltanto il limite massimo dell’area ulteriore acquisibile e non un criterio automatico di determinazione della relativa superficie.

Occorre infatti distinguere tra l’acquisizione del manufatto abusivo e della relativa area di sedime, che consegue all’inottemperanza all’ordine di demolizione, e quella di un’ulteriore porzione di terreno, per la quale è necessaria una specifica determinazione tecnico-urbanistica della superficie acquisibile, con esplicitazione dei criteri e delle modalità di calcolo.

L’art. 31 consente infatti di acquisire anche l’area necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive. Il decuplo rappresenta soltanto il limite massimo entro cui può estendersi l’acquisizione, non una superficie automaticamente acquisibile.

Sul punto, il TAR richiama espressamente il criterio secondo cui l’individuazione dell’area ulteriore non può essere effettuata in modo automatico, ma deve derivare dall’applicazione concreta dei parametri urbanistici:

l’obbligo di esplicitare le modalità del calcolo (in relazione ai richiamati parametri urbanistici in astratto applicabili per la realizzazione di opere analoghe a quelle abusivamente realizzate) con le quali si perviene all’individuazione di tale area ulteriore, sicché l’Amministrazione procedente è tenuta ad indicare la classificazione urbanistica ed il relativo regime per l’area oggetto dell’abuso edilizio e quindi a sviluppare (in base agli indici di fabbricabilità, territoriale o fondiaria, conseguentemente applicabili) il calcolo della superficie occorrente per la realizzazione di opere analoghe a quelle abusive

Di conseguenza, il Comune non può limitarsi a verificare che l’area complessivamente acquisita rientri in tale soglia, ma deve indicare:

la classificazione urbanistica dell’area;
il relativo regime urbanistico;
gli indici di fabbricabilità territoriale o fondiaria applicabili;
la superficie effettivamente necessaria per realizzare opere analoghe a quelle abusive, sulla base dei parametri urbanistici vigenti.

Solo dopo aver determinato concretamente tale superficie è possibile verificare il rispetto del limite massimo del decuplo.

Il TAR sottolinea quindi che il rispetto del limite quantitativo previsto dalla legge non sostituisce l’obbligo del Comune di determinare l’area ulteriore secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche e di esplicitare le modalità del relativo calcolo.

E se il Comune non riesce a determinare l’area ulteriore da acquisire secondo i parametri urbanistici?

Nel caso esaminato emerge un’ulteriore criticità relativa alla determinazione della superficie da acquisire oltre l’area di sedime delle opere abusive.

Il Comune aveva sostenuto che non fosse possibile calcolare l’estensione del terreno necessario per la realizzazione di opere analoghe, poiché l’indice di edificabilità era pari a zero e l’area risultava classificata come zona inedificabile di rispetto.

Secondo il TAR, tale circostanza non consentiva al Comune di prescindere dal criterio previsto dall’art. 31 e di estendere l’acquisizione all’area ulteriore senza sviluppare il calcolo richiesto dalla norma. La normativa, infatti, non consente di sostituire il criterio della necessità urbanistica con il solo rispetto del limite quantitativo massimo del decuplo.

Se l’art. 31 del D.P.R. 380/2001 prevede che l’ulteriore area acquisita debba essere quella necessaria, secondo le prescrizioni urbanistiche vigenti, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive, il Comune è tenuto a indicare la classificazione urbanistica dell’area, il relativo regime e gli indici applicabili, sviluppando su tali basi il calcolo della superficie ulteriore. Non è quindi sufficiente dimostrare che il terreno acquisito non supera il limite massimo previsto dalla legge.

Alla luce di queste considerazioni, il TAR accoglie il ricorso soltanto in parte, senza mettere in discussione l’intera procedura acquisitiva.

Resta ferma l’acquisizione delle opere abusive e della relativa area di sedime, mentre viene annullata la parte del decreto relativa all’area circostante:

va annullato il provvedimento impugnato nella sola parte in cui dispone l’acquisizione (anche) dell’area circostante quella di sedime delle opere abusive (oggi demolite)

Restano salvi gli eventuali successivi provvedimenti dell’Amministrazione, che potrà procedere a una nuova determinazione dell’area ulteriore nel rispetto dei criteri indicati dal TAR.

Approfondimenti

Per approfondire il tema leggi l’articolo dedicato all’ordinanza di demolizione.

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