Il passaggio da produttivo a direzionale può comportare il conguaglio del contributo di costruzione e la monetizzazione degli standard, anche senza opere. Chiarito il rapporto tra art. 19 e art. 23-ter del D.P.R. 380/2001 e i limiti del Salva Casa

Il fatto che un cambio di destinazione d’uso sia urbanisticamente consentito non significa che sia gratuito: la legittimità della modifica e l’obbligo di corrispondere il contributo di costruzione rispondono a presupposti differenti e devono essere valutati separatamente.

Lo chiarisce il Consiglio di Stato con la sentenza n. 7670/2026, esaminando il caso di un complesso immobiliare in cui alcuni locali, autorizzati per attività produttive e artigianali, erano stati destinati prevalentemente a uffici e funzioni direzionali.

La sentenza chiarisce quando sono dovuti gli oneri per il cambio d’uso orizzontale, come si applica l’art. 19 del D.P.R. 380/2001, quali effetti hanno le semplificazioni del Salva Casa e quando sono legittimi il conguaglio contributivo e la monetizzazione degli standard urbanistici.

Cambio d’uso da artigianale a direzionale: stessa categoria funzionale, ma oneri diversi?

Due edifici appartenenti a un complesso immobiliare realizzato nell’ambito di un piano di lottizzazione, disciplinato da una convenzione urbanistica del 2007, erano stati autorizzati per destinazioni produttive e artigianali, in conformità alle previsioni della pianificazione comunale.

Successivamente, alcuni locali erano stati concessi in locazione a una società attiva nel settore dei servizi di pulizia e sanificazione. Durante un sopralluogo, i tecnici comunali avevano rilevato che gli spazi erano utilizzati prevalentemente per attività amministrative e direzionali. Nei locali erano presenti uffici, sale riunioni, reception, archivi e altri ambienti destinati all’organizzazione dell’impresa.

Il Comune aveva quindi accertato un mutamento di destinazione d’uso da produttivo/artigianale a terziario/direzionale, con conseguente incremento del carico urbanistico. Aveva inoltre rilevato una diversa distribuzione dei tavolati interni, per la quale era stata contestata la mancata presentazione della CILA, con conseguente applicazione della sanzione pecuniaria.

L’amministrazione aveva rideterminato gli importi dovuti sulla base della destinazione effettiva degli immobili, richiedendo complessivamente oltre 368.000 euro, tra contributo sul costo di costruzione, oneri di urbanizzazione secondaria, monetizzazione delle aree a standard e sanzione pecuniaria relativa agli interventi edilizi contestati.
La proprietaria aveva impugnato il provvedimento davanti al TAR Lombardia che aveva respinto il ricorso con la sentenza n. 108/2021. La questione è stata quindi sottoposta al Consiglio di Stato per una nuova valutazione della legittimità delle somme richieste dal Comune.

La società proprietaria ha contestato il provvedimento comunale sulla base dei seguenti motivi:

funzione accessoria degli uffici: gli spazi amministrativi erano funzionali e complementari all’attività principale di pulizia e sanificazione, pertanto non potevano essere considerati autonomamente destinati a funzioni terziarie o direzionali;
applicazione dell’art. 23-ter del D.P.R. 380/2001: le destinazioni produttiva e direzionale rientrano nella stessa categoria funzionale. Secondo la società, il cambio d’uso era quindi urbanisticamente irrilevante e non comportava il pagamento di ulteriori contributi;
illegittimità della richiesta economica: il Comune avrebbe dovuto imporre il ripristino della destinazione originaria, anziché richiedere il pagamento del contributo di costruzione;
monetizzazione degli standard urbanistici: la società contestava la legittimità della richiesta relativa agli standard, in particolare la scelta di monetizzare le aree anziché procedere alla loro cessione.

Il cambio di destinazione d’uso da produttivo a direzionale è sempre gratuito?

Il Consiglio di Stato respinge l’appello della società, confermando la legittimità della richiesta economica avanzata dal Comune. La sentenza chiarisce che la possibilità di effettuare un cambio di destinazione d’uso non comporta automaticamente la gratuità dell’intervento.

Il punto centrale riguarda la distinzione tra l’ammissibilità urbanistica del mutamento e gli obblighi contributivi che ne possono derivare. L’art. 23-ter del D.P.R. 380/2001 disciplina la rilevanza urbanistica dei cambi di destinazione d’uso e individua le relative categorie funzionali, mentre l’art. 19 dello stesso Testo Unico regola il contributo di costruzione per gli immobili destinati ad attività produttive, commerciali e direzionali.

Le due disposizioni rispondono, dunque, a finalità differenti. L’appartenenza delle destinazioni produttiva e direzionale alla medesima categoria funzionale rileva ai fini dell’ammissibilità urbanistica del mutamento, ma non determina necessariamente un’equivalenza sotto il profilo del carico urbanistico e del relativo regime contributivo. Come chiarito dal Consiglio di Stato, l’art. 23-ter del D.P.R. 380/2001 non prevede alcuna deroga o esenzione rispetto all’obbligo contributivo disciplinato dall’art. 19, comma 3, dello stesso decreto.

Cambio di destinazione d’uso entro dieci anni: quando si applica l’art. 19 del TUE?

L’art. 19, comma 3, del D.P.R. 380/2001 prevede il pagamento del contributo di costruzione in caso di cambio di destinazione d’uso entro dieci anni dall’ultimazione dei lavori, quando ricorrono le condizioni stabilite dalla norma. In tali circostanze, il contributo è determinato in relazione alla nuova destinazione dell’immobile.

Secondo il Consiglio di Stato, l’obbligo può sussistere anche quando il passaggio avviene tra funzioni appartenenti alla stessa categoria urbanistica.

Nel caso esaminato, il passaggio dalla destinazione produttiva a quella direzionale comportava l’obbligo di corrispondere la quota relativa al costo di costruzione non versata in occasione del rilascio del titolo edilizio originario.

Il conguaglio trovava fondamento nell’art. 19, comma 3, del D.P.R. 380/2001, applicabile al mutamento di destinazione d’uso intervenuto entro dieci anni dall’ultimazione dei lavori.

A tale obbligo si aggiungevano quelli relativi agli oneri di urbanizzazione secondaria e agli standard urbanistici, secondo la disciplina applicabile e le previsioni della convenzione di lottizzazione.

La sentenza chiarisce inoltre che l’obbligo contributivo è legato al mutamento funzionale e può operare anche in assenza di opere edilizie. Un cambio di destinazione d’uso senza opere, quindi, non è automaticamente esente dal contributo di costruzione.

Come si determina la destinazione urbanistica dei locali adibiti a uffici all’interno di un immobile produttivo?

Un ulteriore aspetto riguarda la qualificazione urbanistica dei locali adibiti a uffici. La società sosteneva che le funzioni amministrative fossero complementari all’attività produttiva complessiva dell’impresa, ma il Consiglio di Stato non ha accolto questa interpretazione.

Il Consiglio di Stato richiama la distinzione tra il regime contributivo previsto dall’art. 19, comma 1, del D.P.R. 380/2001 per le costruzioni e gli impianti industriali o artigianali e quello previsto dal comma 2 per le costruzioni commerciali e direzionali.

Il regime agevolato riservato alle attività produttive riguarda gli immobili direttamente destinati all’esercizio dell’attività industriale o artigianale oppure strettamente complementari e asserviti al relativo ciclo produttivo.

Non è quindi sufficiente considerare l’attività complessivamente esercitata dall’impresa: occorre verificare la concreta destinazione degli spazi.

Gli uffici, le sale riunioni e gli altri ambienti direzionali suscettibili di utilizzazione autonoma non possono beneficiare automaticamente del regime contributivo riservato agli immobili produttivi, anche quando svolgano funzioni amministrative connesse all’organizzazione aziendale.

Nel caso esaminato, gli ambienti erano utilizzati prevalentemente come uffici, reception, sale riunioni e locali amministrativi, con funzioni suscettibili di svolgimento autonomo. Inoltre, non era stato dimostrato uno stretto rapporto di complementarità con un’attività produttiva esercitata all’interno del complesso. Il Collegio ha considerato anche che i locali fossero utilizzati da una società conduttrice, diversa dalla titolare del titolo edilizio originario.

La destinazione urbanistica deve quindi essere valutata sulla base dell’utilizzo effettivo degli spazi e delle loro caratteristiche funzionali, non soltanto dell’attività dichiarata dall’impresa che li occupa.

Il Salva Casa elimina gli oneri per i cambi di destinazione d’uso?

Nel giudizio, la società ha richiamato anche le modifiche all’art. 23-ter del D.P.R. 380/2001 introdotte dal D.L. 69/2024, convertito dalla legge 105/2024, il cosiddetto decreto Salva Casa. Secondo la ricorrente, le nuove disposizioni avrebbero rafforzato la possibilità di modificare liberamente la destinazione d’uso degli immobili all’interno della stessa categoria funzionale.

Il Consiglio di Stato respinge anche questa argomentazione. In primo luogo, il provvedimento comunale contestato era stato adottato nel 2020 e la sua legittimità doveva quindi essere valutata sulla base della normativa vigente in quel momento, in applicazione del principio tempus regit actum.

Il Collegio osserva che il comma 1-bis dell’art. 23-ter, introdotto dal decreto Salva Casa, consente il mutamento di destinazione d’uso all’interno della medesima categoria funzionale, facendo salva la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di stabilire specifiche condizioni. Tale disposizione, tuttavia, non introduce una generale esenzione dal pagamento degli oneri previsti da altre norme.

Il Collegio richiama inoltre la disciplina dei commi 1-ter e 1-quater dell’art. 23-ter, relativa a specifiche fattispecie di mutamento riguardanti singole unità immobiliari ubicate nelle zone A, B e C. La controversia esaminata riguardava invece una pluralità di unità immobiliari appartenenti a un complesso edilizio situato in zona D.

La sentenza ricorda, infine, che il comma 1-quater fa salvo, nei limiti stabiliti dalla legislazione regionale e ove previsto, il pagamento del contributo richiesto per gli oneri di urbanizzazione secondaria.

Il ripristino della destinazione d’uso originaria consente di evitare il pagamento degli oneri già maturati?

La società contestava la scelta del Comune di richiedere un conguaglio economico anziché imporre il ripristino della destinazione d’uso originaria. Il Consiglio di Stato chiarisce, tuttavia, che la destinazione direzionale era urbanisticamente ammissibile e non costituiva quindi un utilizzo incompatibile con la disciplina urbanistica, tale da richiedere necessariamente un ordine di ripristino.

La richiesta economica derivava invece dall’applicazione delle norme sul contributo di costruzione: il cambio di destinazione d’uso, pur legittimo, aveva fatto sorgere un obbligo di pagamento. Il Consiglio di Stato precisa che il successivo ritorno alla destinazione produttiva originaria, pur essendo consentito, non elimina gli effetti giuridici ed economici già prodotti dal precedente mutamento di destinazione d’uso. Il ripristino non costituisce quindi una forma di ravvedimento operoso idonea a escludere il pagamento del conguaglio già maturato ai sensi dell’art. 19, comma 3, del D.P.R. 380/2001.

Il ripristino della destinazione d’uso originaria, pertanto, non consente automaticamente di evitare il pagamento degli oneri già dovuti.

Quando è legittima la monetizzazione degli standard urbanistici in caso di cambio di destinazione d’uso?

La controversia riguardava anche la monetizzazione delle aree a standard richiesta dal Comune. Nel caso esaminato assume rilievo determinante l’art. 8 della convenzione di lottizzazione stipulata nel 2007, che subordinava il mutamento di destinazione d’uso al preventivo reperimento delle aree a standard necessarie oppure alla loro monetizzazione. Poiché gli standard originariamente previsti erano stati dimensionati sulla base della destinazione produttivo-artigianale, il successivo insediamento di funzioni terziarie e direzionali aveva determinato, secondo i parametri applicabili, un maggiore fabbisogno.

Nel caso esaminato, il passaggio alla funzione terziaria-direzionale aveva determinato, secondo i parametri applicabili, un aumento del fabbisogno.

La società sosteneva che l’amministrazione avrebbe dovuto privilegiare la cessione delle aree rispetto alla monetizzazione. Il Consiglio di Stato ha tuttavia rilevato che non erano state individuate superfici concretamente disponibili e idonee a soddisfare il fabbisogno aggiuntivo, né la proprietaria aveva presentato una proposta alternativa indicando le aree da destinare a tale scopo.

In assenza di queste condizioni, il Collegio ha ritenuto legittima la richiesta economica del Comune.

Infine, il Consiglio di Stato riconosce la natura propter rem delle obbligazioni derivanti dalla convenzione urbanistica del 2007, comprese quelle relative al conguaglio del contributo di costruzione e alla monetizzazione degli standard. Nella vicenda esaminata, il Collegio ha ritenuto che anche l’attuale proprietaria del complesso immobiliare fosse solidalmente obbligata con la società appellante al pagamento delle somme derivanti dalla convenzione. Il principio assume particolare rilevanza nelle operazioni di compravendita e trasferimento di immobili produttivi, commerciali e direzionali, nelle quali è necessario verificare non soltanto la conformità edilizia, ma anche l’esistenza di obblighi convenzionali e contributivi non ancora assolti.

In conclusione, il Consiglio di Stato respinge il ricorso.

Approfondimenti

Per approfondire il tema leggi l’articolo dedicato a Cambio destinazione d’uso e Oneri per cambio destinazione d’uso.

Negli interventi necessari per il cambio di destinazione d’uso è fondamentale coordinare correttamente stato di fatto, progetto e trasformazioni previste. Con un software BIM per la progettazione edilizia puoi modellare gli interventi, gestire demolizioni e ricostruzioni e aggiornare in modo coordinato elaborati, computi e verifiche, riducendo errori e incongruenze.

Fonte: Read More