Come si calcola la variazione di sagoma in caso di abuso?

Quando un abuso edilizio interessa un singolo appartamento all’interno di un edificio plurifamiliare, la percentuale di variazione della sagoma deve essere calcolata rispetto alla sola unità immobiliare o all’intero fabbricato?

Con la sentenza n. 5110/2026, il Consiglio di Stato chiarisce che, quando l’edificio è stato autorizzato con un unico titolo edilizio, la verifica della variazione di sagoma deve riguardare l’intero fabbricato e non soltanto l’appartamento interessato dalle opere difformi.
La pronuncia affronta anche altri due aspetti rilevanti quali la corretta ricostruzione dell’epoca di realizzazione delle difformità e gli effetti di un vincolo paesaggistico imposto successivamente alla costruzione.

Il caso: un appartamento ampliato rispetto al progetto autorizzato

La controversia riguarda un appartamento situato al secondo piano di un fabbricato residenziale realizzato sulla base di una licenza edilizia del 1970 e di una successiva variante del 1971.
I lavori di costruzione dell’edificio erano stati ultimati entro dicembre 1972.
Durante la realizzazione del fabbricato erano state eseguite alcune opere difformi dal progetto assentito, consistenti nell’ampliamento di due porzioni dell’appartamento. In particolare, l’unità immobiliare presentava:

una superficie lorda autorizzata di 58,36 m²;
una superficie lorda effettiva di 73,71 m²;
un incremento complessivo di 15,35 m², con conseguente aumento della volumetria.

La superficie lorda della singola unità immobiliare risultava quindi superiore di circa il 26,3% rispetto a quella originariamente assentita. Tale incremento, riferito esclusivamente all’appartamento, non coincide con la percentuale di variazione della sagoma dell’intero fabbricato.

Nel 1977, alcuni anni dopo l’ultimazione dell’edificio, sull’area era stato imposto un vincolo paesaggistico.

Il proprietario aveva inizialmente presentato una domanda di accertamento di conformità edilizia e un’istanza di accertamento di compatibilità paesaggistica.
Il procedimento paesaggistico si era concluso favorevolmente; l’amministrazione regionale aveva infatti riconosciuto che le opere erano state realizzate durante la costruzione originaria, prima dell’imposizione del vincolo.

Successivamente, gli interessati avevano rinunciato alla domanda di sanatoria edilizia, presentando un’istanza di fiscalizzazione dell’abuso ai sensi dell’art. 34, comma 2, del D.P.R. 380/2001.

Il Comune respinge la richiesta di fiscalizzazione poiché secondo l’amministrazione, gli ampliamenti non potevano essere qualificati come semplici difformità parziali, ma costituivano interventi di maggiore rilevanza, non riconducibili alla disciplina invocata dai proprietari.
A sostegno del diniego, il Comune aveva richiamato diversi elementi: la presenza del vincolo paesaggistico, la presunta realizzazione delle opere in un momento successivo alla costruzione dell’edificio, la qualificazione dell’intervento come ristrutturazione edilizia in totale difformità e il superamento delle soglie regionali previste per le variazioni essenziali.

I proprietari avevano impugnato il diniego davanti al TAR Lazio, sostenendo che le difformità risalissero alla costruzione originaria e contestando la loro qualificazione come interventi di ristrutturazione edilizia in totale difformità. Il verificatore aveva accertato che la planimetria catastale del 1971 coincideva sostanzialmente con lo stato attuale dell’appartamento e che la successiva variazione catastale del 2018 non aveva determinato modifiche della consistenza edilizia.
Aveva inoltre individuato una variazione planimetrica pari al 71%, calcolata però con riferimento alla sola unità immobiliare. Proprio su quest’ultimo dato il giudice di primo grado aveva respinto il ricorso, ritenendo superato il limite del 10% previsto dalla legge regionale Lazio n. 15/2008, applicato alla vicenda.

I proprietari avevano quindi proposto appello al Consiglio di Stato, contestando principalmente tre aspetti della decisione:

il calcolo della variazione di sagoma sulla singola unità immobiliare anziché sull’intero fabbricato;
la mancata considerazione dell’epoca originaria delle difformità e della successiva imposizione del vincolo paesaggistico;
l’applicazione della soglia regionale del 2% relativa all’incremento di volume o superficie lorda, senza un’adeguata valutazione dell’incidenza delle opere sull’edificio complessivo.

Come si valuta la variazione di sagoma in un edificio composto da più unità immobiliari?

Il Consiglio di Stato accoglie l’appello, individuando un errore fondamentale nel criterio utilizzato per valutare la variazione di sagoma.
Secondo i giudici, il TAR aveva attribuito valore determinante alla percentuale del 71% risultante dalla verificazione tecnica, senza considerare che tale dato era stato calcolato utilizzando come riferimento esclusivamente l’appartamento degli appellanti.

Questa impostazione non è corretta.
La sagoma rappresenta infatti la conformazione planivolumetrica della costruzione e identifica, per sua natura, l’ingombro esterno dell’edificio.
Di conseguenza, quando un fabbricato composto da più unità immobiliari è stato autorizzato con un unico titolo edilizio, la verifica della modifica di sagoma deve riguardare l’intero organismo edilizio.

Sul punto, il Consiglio di Stato afferma:

Nel caso di un fabbricato composto da più unità immobiliari e assentito con un unico titolo edilizio, la verifica della variazione di sagoma non può essere frazionata con riferimento al singolo appartamento, ma deve essere compiuta rispetto al fabbricato nel suo complesso.

Nel caso esaminato, l’appartamento faceva parte di un fabbricato unitariamente assentito con una licenza edilizia del 1970 e una successiva variante del 1971.

Il confronto avrebbe quindi dovuto riguardare la sagoma complessiva del fabbricato nella configurazione autorizzata e in quella effettivamente realizzata.

Il dato del 71%, pur risultando dalla verificazione, non poteva essere utilizzato come elemento decisivo per affermare l’esistenza di una variazione essenziale.

Il Consiglio di Stato richiama la soglia del 10% prevista dall’art. 17, comma 1, lettera e), della legge regionale Lazio n. 15/2008, precisando che tale limite è oggi pari al 15%. Il giudice concentra tuttavia la propria valutazione non sul valore della soglia, ma sul parametro utilizzato per calcolare la variazione di sagoma.

Il punto centrale, tuttavia, non è il valore numerico della soglia, ma la corretta individuazione del parametro sul quale calcolare la percentuale di variazione.

Questo significa che una difformità realizzata in un singolo appartamento può comunque integrare una variazione essenziale, ma la sua incidenza sulla sagoma deve essere verificata rispetto all’intero edificio unitariamente assentito.

Una variazione catastale successiva è sufficiente a dimostrare quando sono state realizzate le difformità edilizie?

Un secondo elemento decisivo della sentenza riguarda l’epoca di realizzazione degli ampliamenti. Il Comune aveva considerato le difformità come opere successive alla costruzione originaria, anche sulla base di una variazione catastale effettuata nel 2018. Il Consiglio di Stato ritiene però che gli elementi istruttori disponibili non consentissero di sostenere adeguatamente questa ricostruzione.

La verificazione tecnica aveva infatti evidenziato che la planimetria catastale depositata nel 1971 era sostanzialmente corrispondente allo stato attuale dei luoghi, salvo marginali differenze interne e imprecisioni grafiche.
Inoltre, la variazione catastale del 2018 aveva riguardato la rappresentazione interna dell’unità immobiliare, senza comportare la realizzazione di nuovi volumi.

Da ciò deriva che  una variazione catastale successiva non dimostra automaticamente che le opere edilizie siano state realizzate nello stesso periodo.
Anche la documentazione fotografica richiamata dal Comune non era stata considerata sufficiente per provare una diversa epoca di realizzazione delle difformità.

Secondo il Consiglio di Stato, l’amministrazione non aveva quindi adeguatamente dimostrato che gli ampliamenti fossero stati eseguiti dopo la costruzione originaria. Questa ricostruzione incide direttamente sulla qualificazione giuridica dell’intervento.
I giudici escludono infatti che la vicenda potesse essere ricondotta, nei termini indicati dal Comune, alla disciplina dell’art. 33 del D.P.R. 380/2001, relativa agli interventi di ristrutturazione edilizia eseguiti in assenza di titolo o in totale difformità.

Le difformità realizzate durante l’edificazione originaria devono essere esaminate in relazione al titolo che ha autorizzato la costruzione e alla loro effettiva natura, senza essere automaticamente assimilate a successivi interventi autonomi di ristrutturazione.

Sul punto, il Consiglio di Stato precisa:

«La vicenda non riguarda un autonomo intervento di ristrutturazione edilizia eseguito in assenza di titolo o in totale difformità, ma trattasi di difformità risalenti alla realizzazione del fabbricato assentito nel 1971».

La corretta ricostruzione dell’epoca delle opere assume quindi rilievo anche per individuare il regime sanzionatorio applicabile.

Vincolo paesaggistico sopravvenuto: può impedire la fiscalizzazione dell’abuso?

La sentenza affronta anche il rapporto tra difformità edilizie realizzate prima dell’imposizione di un vincolo paesaggistico e successiva richiesta di fiscalizzazione.

Nel caso esaminato, il fabbricato e le opere difformi risultavano realizzati entro il 1972, mentre il vincolo paesaggistico era stato imposto soltanto nel 1977. Il Comune aveva quindi considerato la presenza del vincolo come elemento ostativo alla fiscalizzazione, senza però tenere adeguatamente conto della data di realizzazione delle opere.

Il Consiglio di Stato ha ritenuto erronea questa impostazione, sottolineando che il vincolo era intervenuto dopo la realizzazione sia del fabbricato sia delle difformità. Pertanto, la sua presenza non poteva essere considerata automaticamente ostativa alla fiscalizzazione senza una preventiva verifica dell’epoca di esecuzione delle opere.

La conclusione è coerente con quanto già accertato dalla Regione Lazio nel procedimento paesaggistico del 2019, nel quale era stata esclusa la sussistenza di un illecito paesaggistico proprio perché gli interventi risultavano anteriori all’imposizione del vincolo.

Come si verifica il superamento della soglia del 2% per qualificare una difformità edilizia come variazione essenziale?

Un ulteriore profilo riguarda l’applicazione della soglia del 2% prevista dall’art. 17, comma 1, lettera c), della legge regionale Lazio n. 15/2008, riferita al volume o alla superficie lorda complessiva del fabbricato.
Il Comune aveva richiamato anche il superamento di questa soglia per qualificare le difformità come variazione essenziale. Il TAR, tuttavia, non aveva esaminato specificamente questo aspetto, ritenendo già sufficiente il superamento della soglia relativa alla variazione di sagoma.

Il Consiglio di Stato non procede a una nuova quantificazione dell’incremento volumetrico o superficiale, né esclude definitivamente il superamento della soglia del 2%.

Rileva, invece, che il Comune avrebbe dovuto verificare in modo chiaro e specifico l’incidenza delle difformità rispetto al fabbricato unitariamente assentito, senza fondare il diniego su dati riferiti alla sola unità immobiliare o su una motivazione basata su presupposti ritenuti erronei.

Non era quindi sufficiente richiamare il superamento della soglia del 2% nell’ambito di una motivazione complessivamente viziata, senza un’adeguata valutazione delle caratteristiche e dell’effettiva consistenza delle opere.

La decisione tuttavia non dichiara illegittima tale soglia né accerta definitivamente l’assenza di una variazione essenziale. Chiarisce, piuttosto, che l’amministrazione deve fondare la propria valutazione su un’istruttoria coerente con le caratteristiche dell’intervento e su una motivazione adeguata.

In conclusione, il Consiglio di Stato ha accolto l’appello, riformato la sentenza del TAR Lazio e annullato i provvedimenti impugnati.

L’annullamento del diniego non comporta, tuttavia, l’automatico riconoscimento della possibilità di fiscalizzare l’abuso. L’amministrazione conserva infatti il potere di riesaminare l’istanza, verificando in modo puntuale e motivato l’eventuale sussistenza dei presupposti ostativi alla fiscalizzazione, alla luce dei principi affermati dal Consiglio di Stato e della normativa sopravvenuta applicabile secondo il principio tempus regit actum.

Le questioni di legittimità costituzionale sollevate dagli appellanti non sono state esaminate, in quanto assorbite dall’accoglimento delle censure principali.

Approfondimenti

Per approfondire il tema leggi l’articolo dedicato agli abusi edilizi.

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