Quando la Soprintendenza può vietare il fotovoltaico in centro storico?
La presenza di pannelli fotovoltaici nella città storica non giustifica da sola un diniego: la Soprintendenza deve valutare concretamente modalità di installazione, materiali, impatto sull’edificio e compatibilità con la tutela paesaggistica
Con la sentenza n. 7277/2026, il Consiglio di Stato ha annullato il parere negativo espresso dalla Soprintendenza su un progetto di rifacimento della copertura di un edificio alberghiero con contestuale installazione di pannelli fotovoltaici. Nella vicenda non conta la semplice visibilità dei moduli, ma la necessità di verificare concretamente come l’impianto si inserisca nell’edificio e nel contesto urbano.
Un eventuale diniego deve quindi spiegare, con riferimento allo specifico progetto, quali elementi determinino un’effettiva incompatibilità storico-architettonica o paesaggistica.
Il caso
La società interessata aveva presentato un progetto che prevedeva il rifacimento della copertura dell’immobile e l’installazione di pannelli solari fotovoltaici su un edificio adibito ad albergo situato all’interno della Città Storica.
La Soprintendenza aveva espresso parere negativo ai sensi dell’art. 24 delle Norme tecniche di attuazione del Piano regolatore generale, ritenendo le opere incompatibili con il contesto della Città Storica, caratterizzato da valori storico-paesaggistici, nonché con i caratteri storico-architettonici e tipologici dell’edificio.
Il provvedimento era stato impugnato davanti al TAR Lazio, che aveva però respinto il ricorso, ritenendo adeguatamente motivato il giudizio della Soprintendenza.
Secondo il TAR, anche elementi apparentemente secondari, come quelli impiantistici, avrebbero potuto concorrere ad alterare il paesaggio urbano della città storica. La tutela avrebbe inoltre dovuto riguardare non soltanto le visuali dal basso, dalla strada o dalle piazze, ma anche quelle percepibili dall’alto, dagli edifici più elevati e dai punti panoramici.
La società ha quindi proposto appello al Consiglio di Stato, contestando innanzitutto l’assenza di un divieto normativo generalizzato all’installazione di pannelli fotovoltaici nella città storica.
L’immobile, secondo quanto emerge dalla sentenza, non risultava sottoposto a uno specifico vincolo ai sensi della Parte II del D.Lgs. 42/2004.
Per l’appellante, il semplice inserimento del fabbricato nel sistema insediativo della Città Storica non poteva quindi essere sufficiente per giustificare il diniego.
La Soprintendenza avrebbe dovuto indicare in maniera puntuale quali caratteristiche dell’intervento risultassero incompatibili con il fabbricato e con il contesto circostante.
La società lamentava inoltre un difetto di istruttoria. Nel parere non sarebbero stati identificati concretamente:
i caratteri storico-architettonici dell’edificio che sarebbero stati compromessi;
gli elementi impiantistici effettivamente suscettibili di produrre degrado;
le specifiche visuali che avrebbero subito un pregiudizio.
Particolare rilievo assumeva anche la soluzione progettuale proposta. Secondo quanto riportato nella sentenza, i pannelli avrebbero dovuto essere integrati nella copertura, in corrispondenza di un pannello prefabbricato preesistente, senza sopraelevazione e senza interessare la parte coperta dalle tegole.
La società contestava infine la mancata valorizzazione dell’interesse pubblico alla produzione di energia da fonti rinnovabili.
Fotovoltaico nella città storica: la Soprintendenza deve valutare il progetto concreto
Il Consiglio di Stato ha ritenuto fondate le censure contrariamente a quanto ritenuto dal T.a.r. nella sentenza impugnata, la motivazione posta dalla Soprintendenza a fondamento del proprio parere negativo non risulta sufficiente a giustificare il diniego. L’Amministrazione aveva ritenuto che le opere progettate, comprendenti l’installazione di pannelli fotovoltaici sulla copertura, non fossero compatibili con il contesto della Città Storica tutelata, caratterizzato da rilevanti valori storico-paesaggistici, né con le caratteristiche storico-architettoniche e tipologiche dell’edificio.
Tale motivazione, tuttavia, si limita a formulare una valutazione generale e astratta, senza considerare le concrete modalità di realizzazione dell’intervento né indicare quali specifici effetti l’installazione dei pannelli avrebbe prodotto sull’integrità dell’edificio e sul contesto storico-paesaggistico nel quale è inserito.
L’installazione di pannelli fotovoltaici sulle coperture degli edifici comporta inevitabilmente un certo impatto visivo. Tuttavia, la loro visibilità non è, di per sé, sufficiente a giustificare un giudizio di incompatibilità paesaggistica dell’intervento. La produzione di energia da fonti rinnovabili rappresenta, infatti, un obiettivo di interesse nazionale, perseguito anche attraverso norme che incentivano l’installazione di impianti fotovoltaici sugli edifici residenziali. Di conseguenza, non è più possibile applicare ai pannelli fotovoltaici le tradizionali categorie estetiche che li consideravano semplicemente elementi estranei o di disturbo. Essi devono essere piuttosto considerati come una forma di evoluzione delle tecniche costruttive, ormai riconosciuta dall’ordinamento e dalla stessa sensibilità collettiva.
La valutazione paesaggistica deve quindi tenere conto della necessità di bilanciare l’interesse pubblico alla tutela del paesaggio con l’altrettanto rilevante interesse alla transizione energetica e all’incremento della produzione di energia da fonti rinnovabili, nonché con l’interesse privato al risparmio energetico. Da questo bilanciamento deriva che la presenza di pannelli fotovoltaici sulle coperture non può essere considerata, in via assoluta, un fattore di disturbo visivo.
A sostegno di tale conclusione, il Consiglio di Stato richiama la propria sentenza n. 4001/2026, nella quale è stato precisato che la valutazione paesaggistica deve concentrarsi sulle concrete modalità progettuali di installazione dei pannelli, nonché sulla natura e sulla qualità dei materiali utilizzati. Nel precedente richiamato dal Collegio si precisa inoltre che, anche nei contesti vincolati, la valutazione deve concentrarsi sulle modalità progettuali di installazione dei pannelli e sulla natura e qualità dei materiali utilizzati, verificandone la coerenza con il pregio e lo stile architettonico dei luoghi.
La stessa pronuncia chiarisce inoltre che la Soprintendenza deve valutare se una collocazione dei pannelli diversa dal tetto sia non soltanto esteticamente preferibile, ma anche tecnicamente accettabile, tenendo conto del fabbisogno energetico che l’impianto è chiamato a soddisfare.
Quali criteri deve seguire la Soprintendenza nella valutazione del fotovoltaico nei contesti storici?
La validità di queste conclusioni è ulteriormente rafforzata dalle novità introdotte dal D.L. 175/2025, convertito nella L. 4/2026. Con tale intervento normativo sono stati inseriti nel D.Lgs. 190/2024, che disciplina i regimi amministrativi per la produzione di energia da fonti rinnovabili, l’art. 11-bis, comma 1, lett. l), n. 3), che considera idonee all’installazione di impianti fotovoltaici “gli edifici e le strutture edificate e relative superfici esterne pertinenziali”, e l’art. 11-quater, che sottrae gli interventi per la realizzazione di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili in aree idonee all’autorizzazione dell’autorità competente in materia paesaggistica, prevedendo per quest’ultima soltanto l’espressione di un parere obbligatorio ma non vincolante.
Il Consiglio di Stato precisa espressamente che tali disposizioni, così come il D.Lgs. 190/2024, non sono applicabili ratione temporis alla vicenda esaminata. Esse vengono tuttavia richiamate come conferma dell’evoluzione normativa e della sensibilità collettiva nei confronti degli impianti fotovoltaici, che non possono essere considerati ex se un ostacolo al godimento del paesaggio.
Le nuove disposizioni confermano, secondo il Collegio, che i pannelli fotovoltaici non possono essere considerati ex se un ostacolo al godimento del paesaggio.
La loro installazione deve essere valutata in concreto, considerando le caratteristiche dell’edificio, le modalità di posa e l’effettivo impatto sul contesto storico-paesaggistico.
Di conseguenza, un diniego della Soprintendenza non può fondarsi su formule generiche che si limitino ad affermare l’incompatibilità dell’intervento con il carattere storico o architettonico dell’area. Occorre invece indicare quali specifiche caratteristiche del progetto determinino un concreto pregiudizio per il fabbricato o per il contesto storico-paesaggistico.
Le ragioni poste a fondamento del diniego devono risultare dal provvedimento adottato all’esito del procedimento e non possono essere integrate successivamente mediante memorie o scritti difensivi depositati in giudizio. La motivazione postuma, secondo il Consiglio di Stato, non può sanare le carenze dell’atto originario.
Quando il diniego riguarda un intervento finalizzato alla produzione di energia da fonti rinnovabili, è richiesta una motivazione particolarmente stringente, anche in considerazione della finalità ambientale dell’intervento e della rilevanza attribuita dall’ordinamento alla produzione energetica da fonti alternative. Il parere della Soprintendenza resta espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile nei casi di manifesta illogicità, irragionevolezza o arbitrarietà; ciò non esonera tuttavia l’Amministrazione dall’obbligo di fornire una motivazione concreta, puntuale e coerente con le risultanze dell’istruttoria.
Alla luce di queste considerazioni, il Consiglio di Stato ha accolto l’appello, ritenendo che la Soprintendenza non avesse assolto al proprio onere motivazionale. La sentenza del TAR è stata quindi riformata e il parere negativo annullato. L’annullamento, tuttavia, non comporta l’automatica approvazione del progetto: resta fermo il potere-dovere dell’Amministrazione di pronunciarsi nuovamente sull’intervento, applicando i principi enunciati dal Consiglio di Stato.
Approfondimenti
Per approfondire il tema leggi l’articolo dedicato al Fotovoltaico nel centro storico: è possibile?
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