PdC annullabile oltre i 18 mesi per falsa asseverazione del progettista?
Una diversa interpretazione delle norme urbanistiche può rendere “falsa” la dichiarazione di conformità e consentire l’annullamento del permesso oltre i termini dell’autotutela, anche se gli elaborati rappresentano correttamente l’intervento?
La questione è al centro della sentenza del Consiglio di Stato, n. 6846/2026, relativa alla trasformazione di una struttura alberghiera tradizionale in una Residenza Turistico Alberghiera (RTA).
Nel caso in esame il Comune aveva annullato parzialmente un permesso di costruire già rilasciato, sostenendo di essere stato tratto in errore dalla dichiarazione del progettista sulla conformità urbanistica dell’intervento.
Il Consiglio di Stato però afferma il principio secondo cui, se gli elaborati progettuali rappresentano chiaramente l’intervento e il contrasto riguarda l’interpretazione della normativa urbanistica, non può parlarsi automaticamente di falsa rappresentazione dei fatti. Di conseguenza, nel caso esaminato, il Comune non poteva utilizzare tale presupposto per superare il termine di 18 mesi previsto dall’art. 21-nonies della legge 241/1990 per l’annullamento d’ufficio.
Permesso di costruire, asseverazione del tecnico e autotutela: il caso
La società aveva presentato nel dicembre 2016 una richiesta di permesso di costruire per demolire un fabbricato esistente, realizzare un nuovo edificio e trasformare la struttura alberghiera in una RTA a 4 stelle.
Prima del rilascio del titolo era stata stipulata con il Comune la convenzione prevista dall’art. 17 delle NTA del PRG, in cui si descriveva espressamente il progetto come trasformazione della struttura alberghiera “tradizionale”, organizzata in camere, in una struttura organizzata in suites/appartamenti, identificabile come Residenza Turistico Alberghiera.
Successivamente, nell’ambito dei controlli sull’attività edilizia, il Comune rileva però un possibile contrasto con l’art. 17 delle NTA. Secondo la disciplina urbanistica comunale richiamata nella sentenza, le unità dotate di servizio autonomo di cucina potevano raggiungere al massimo il 20% della capacità ricettiva, mentre il progetto prevedeva 14 RTA e nessuna camera di diversa tipologia.
Nel settembre 2018 viene quindi avviato il procedimento di autotutela.
Il provvedimento di annullamento parziale interviene nel febbraio 2020, quindi oltre i 18 mesi dal rilascio del titolo.
Per giustificare il superamento del termine, il Comune sostiene che il permesso fosse stato rilasciato sulla base di una falsa dichiarazione del progettista, che aveva attestato la conformità dell’intervento alla disciplina urbanistica vigente. Parallelamente, la società aveva presentato anche una variante al permesso di costruire, finalizzata a un ampliamento in sopraelevazione. Anche tale istanza viene successivamente respinta.
I motivi del ricorso
La società contesta innanzitutto la qualificazione dell’asseverazione del progettista come falsa dichiarazione.
Secondo la ricorrente, gli elementi essenziali dell’intervento erano sempre stati rappresentati in modo trasparente: le tavole progettuali mostravano le cucine presenti nelle unità immobiliari e la stessa convenzione stipulata con il Comune descriveva espressamente la trasformazione dell’albergo in RTA.
La controversia, quindi, non avrebbe riguardato la rappresentazione materiale dell’intervento, ma la diversa interpretazione delle norme urbanistiche applicabili.
La società sosteneva, in particolare, che la disciplina regionale sopravvenuta consentisse di ricondurre RTA e albergo tradizionale alla medesima destinazione ricettiva.
Veniva contestato anche il diniego della variante, sia sotto il profilo della compatibilità con la pianificazione comunale sia sostenendo che, per effetto dell’inerzia amministrativa, si fosse ormai formato il silenzio-assenso.
Prima dell’intervento del Consiglio di Stato, la vicenda era stata esaminata dal TAR Veneto, Sezione II, con la sentenza n. 2557/2024.
Il giudice di primo grado aveva riunito i due ricorsi proposti dalla società, uno contro l’annullamento in autotutela del permesso di costruire e l’altro contro il successivo diniego della variante, respingendoli entrambi.
Con riferimento alla disciplina urbanistica, il TAR aveva ritenuto che albergo tradizionale e RTA configurassero due diverse destinazioni d’uso, pur appartenendo entrambe al più ampio genere delle strutture ricettive alberghiere e aveva considerato legittima la previsione dell’art. 17 delle NTA che limitava la presenza delle unità RTA.
Soprattutto, il TAR aveva condiviso la posizione del Comune sull’autotutela.
Secondo il primo giudice, l’asseverazione di conformità urbanistica resa dal progettista e incorporata nell’istanza di permesso di costruire poteva essere qualificata come una “falsa dichiarazione”. Tale circostanza avrebbe consentito all’amministrazione di superare il termine di 18 mesi previsto dall’art. 21-nonies della legge 241/1990.
Il TAR aveva inoltre escluso che l’errore nel rilascio del titolo fosse imputabile, anche solo in parte, all’amministrazione, ritenendo che fosse stata la condotta del richiedente a impedire al Comune di percepire il presupposto ostativo al rilascio del permesso.
Aveva infine giudicato prevalenti le ragioni di interesse pubblico poste dal Comune alla base dell’autotutela rispetto all’interesse della società alla conservazione del titolo edilizio.
Di conseguenza erano state respinte anche le domande risarcitorie.
Quanto al secondo ricorso, relativo alla variante, il TAR aveva ritenuto determinante la legittimità dell’annullamento del titolo originario e aveva respinto anche le contestazioni relative alla formazione del silenzio-assenso.
Quando è consentito l’annullamento in autotutela oltre i termini?
Il Consiglio di Stato accoglie il motivo relativo all’annullamento in autotutela.
Il permesso di costruire era stato rilasciato il 6 ottobre 2017, mentre l’annullamento era intervenuto nel febbraio 2020. Era quindi trascorso il termine massimo di 18 mesi previsto dalla versione dell’art. 21-nonies applicabile al caso concreto. Per superare tale limite occorreva verificare se il titolo fosse effettivamente fondato su una falsa rappresentazione.
Secondo i giudici, questa condizione non ricorre: le tavole progettuali depositate con l’istanza mostravano infatti la presenza delle cucine in ciascuna unità immobiliare. Non vi era quindi, sotto tale profilo, una rappresentazione progettuale difforme dalla realtà.
Anche l’attestazione del progettista sulla conformità urbanistica non viene considerata sufficiente a configurare una falsa dichiarazione, in quanto il contrasto riguardava l’interpretazione della disciplina urbanistica e la riconducibilità delle RTA alla destinazione turistico-alberghiera prevista dal PRG.
Il Consiglio di Stato afferma infatti:
È semmai l’Amministrazione stessa il soggetto in capo al quale ricade l’onere di controllare e verificare – anche attraverso l’esame di tutti documenti progettuali – se il progetto proposto sia conforme alle disposizioni del P.R.G. nonché di legge vigenti, secondo l’interpretazione dalla stessa ritenuta corretta.
A confermare che il Comune conoscesse la natura dell’intervento vi era inoltre la convenzione sottoscritta dalla stessa amministrazione, nella quale era espressamente prevista la trasformazione totale dell’immobile da albergo tradizionale a struttura organizzata in suites/appartamenti identificabile come RTA.
Quando si parla di “falsa dichiarazione”?
Il Consiglio di Stato distingue tra rappresentazione non veritiera della realtà materiale e valutazione della conformità del progetto alle norme urbanistiche.
La seconda non può automaticamente essere trasformata nella prima.
Il Collegio osserva che una nozione troppo ampia di “falsa rappresentazione” finirebbe per svuotare di significato il limite temporale stabilito dalla legge per l’autotutela.
L’amministrazione potrebbe infatti rimettere in discussione un titolo senza limiti di tempo ogni volta che, dopo il suo rilascio, giungesse a una diversa interpretazione dei presupposti normativi:
Perché si configuri una falsa rappresentazione non è sufficiente che il progettista abbia dichiarato la generica conformità del progetto alle norme vigenti ma è necessario che sia rappresentato uno stato di cose diverso da quello reale
Nel caso in esame questa condizione non ricorreva, pertanto, il provvedimento di autotutela viene dichiarato illegittimo per violazione del termine previsto dall’art. 21-nonies.
La normativa regionale sul turismo può superare i limiti previsti dal piano urbanistico comunale?
L’annullamento dell’autotutela non determina però l’accoglimento di tutte le tesi sostenute dalla società.
Nel valutare il successivo diniego della variante, infatti, il Consiglio di Stato affronta anche il rapporto tra la normativa regionale sul turismo e la pianificazione comunale.
La società riteneva che la legge regionale n. 11/2013 avesse sostanzialmente superato la distinzione operata dall’art. 17 delle NTA tra struttura alberghiera tradizionale e RTA.
I giudici non condividono questa impostazione. L’art. 23, comma 1, della legge regionale richiamata dalla sentenza subordina infatti la realizzazione delle nuove strutture ricettive alla “compatibilità dell’intervento con le previsioni urbanistiche comunali”.
Per il Consiglio di Stato questa disposizione non deroga alla disciplina del piano urbanistico locale, ma fa salvo il potere del Comune di disciplinare l’uso del territorio.
L’ente locale può quindi stabilire specifiche condizioni anche distinguendo, all’interno della destinazione ricettiva generale, tra RTA e strutture alberghiere tradizionali.
La sentenza richiama inoltre l’art. 23-ter del d.P.R. 380/2001, che, pur regolando il mutamento di destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale, fa salva la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni.
Di conseguenza, la disciplina comunale che limitava le RTA mantiene rilevanza ai fini della variante.
Variante SUAP: quando non si forma il silenzio-assenso?
Un secondo tema importante affrontato dalla sentenza riguarda il silenzio-assenso.
La società sosteneva che il lungo periodo di inerzia dell’amministrazione sull’istanza di variante avesse determinato la formazione tacita del titolo.
Il Consiglio di Stato esclude la formazione del silenzio-assenso. Da un lato, il procedimento unico disciplinato dall’art. 7 del d.P.R. 160/2010 è strutturato per concludersi con un provvedimento espresso; dall’altro, nel caso esaminato il rilascio del titolo richiedeva anche la preventiva approvazione e stipula di una convenzione. In assenza di tale presupposto, il titolo non poteva formarsi per silentium.
Il Consiglio di Stato respinge anche la contestazione sull’art. 3 della legge regionale n. 55/2012, che consente ampliamenti in deroga allo strumento urbanistico solo per edifici già esistenti.
Nel caso esaminato, al momento della domanda di variante l’edificio originario era già stato demolito. Per questo, secondo i giudici, la norma non poteva essere applicata: trattandosi di una deroga alle regole urbanistiche ordinarie, va interpretata in modo restrittivo.
Questo motivo, autonomamente idoneo a sostenere il diniego, consente al Collegio di assorbire le ulteriori contestazioni rivolte contro le altre motivazioni del provvedimento.
In conclusione, l’appello viene quindi accolto solo in parte. Il Consiglio di Stato annulla il provvedimento con cui il Comune aveva esercitato l’autotutela sul permesso di costruire del 2017, perché adottato oltre il termine previsto dall’art. 21-nonies senza che ricorresse una falsa rappresentazione idonea a giustificare il superamento del limite temporale.
Restano invece ferme le conclusioni relative al diniego della variante.
Approfondimenti
Per approfondire il tema, leggi l’articolo dedicato a Cos’è il permesso di costruire: guida e modello PDF editabile 2026 e Conformità urbanistica: cos’è e come si attesta
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