La data di costruzione basta a dimostrare lo stato legittimo di un immobile ante ’67?

Quando un immobile costruito prima del 1967 non è legittimo? Il proprietario estraneo all’abuso può subire le misure contro la lottizzazione abusiva?

Il TAR Lazio, con la sentenza n. 12981/2026, affronta entrambe le questioni nell’ambito di un ricorso contro un provvedimento comunale di sospensione di un’attività di lottizzazione abusiva.

Il Collegio chiarisce che, nella lottizzazione abusiva materiale, rileva la trasformazione complessiva dell’area e che le misure repressive prescindono dall’accertamento della responsabilità personale del soggetto interessato nella realizzazione dell’abuso. Precisa inoltre che un fabbricato ante 1967 non è automaticamente legittimo se, nel Comune interessato, l’obbligo del titolo edilizio era già previsto in epoca precedente.

Il caso

La vicenda nasce dall’impugnazione della determinazione dirigenziale del 14 maggio 2024 con cui il Comune aveva disposto, ai sensi dell’art. 30, comma 7, del D.P.R. 380/2001, l’immediata sospensione dell’attività di lottizzazione abusiva contestata sull’area. Il provvedimento riguardava alcuni terreni, sui quali erano stati realizzati 27 fabbricati in assenza di titolo edilizio.

Le aree, originariamente di proprietà pubblica, erano sottoposte a diversi vincoli di tutela, tra cui quelli richiamati dall’art. 142, comma 1, lettere c), f) e m), relativi ai corsi d’acqua, ai parchi e alle riserve naturali e alle zone di interesse archeologico. I terreni erano inoltre classificati a rischio idrogeologico e ricadevano in zona omogenea “F” ai sensi del D.M. n. 1444/1968.

Secondo l’amministrazione, gli interventi realizzati erano incompatibili con la destinazione urbanistica prevista sia dal P.R.G. vigente, che classificava le aree come parte del “Sistema Ambientale – Aree naturali protette nazionali e regionali”, sia dallo strumento urbanistico precedente, che le inseriva in zona “N”.

Tra gli immobili interessati vi era anche un fabbricato residenziale di circa 107 m², per il quale la ricorrente era stata individuata come “lottizzatrice”. Il Comune contestava che l’edificio fosse stato realizzato senza permesso di costruire e in violazione delle norme urbanistiche, delle disposizioni in materia sismica e dei vincoli paesaggistici. Per le parti di terreno non interessate dall’usucapione, inoltre, contestava l’assenza del consenso dell’ente proprietario dei suoli.

La ricorrente forniva una diversa ricostruzione della vicenda. Sosteneva di aver acquisito il possesso dell’immobile alla fine degli anni ’70 e che il fabbricato fosse già esistente dagli anni ’50, all’interno di un insediamento sorto in epoca ancora precedente. La ricorrente richiamava inoltre la precedente vicenda relativa alla proprietà dell’area, ricordando che il defunto marito era stato dichiarato proprietario per usucapione e che il fabbricato era stato successivamente alienato nel 2007.

Nel ricorso contestava quindi il provvedimento comunale con diversi motivi e chiedeva di acquisire la documentazione relativa al procedimento e alla disciplina urbanistica dell’area. Dopo aver inizialmente richiesto anche la sospensione cautelare del provvedimento, rinunciava a tale domanda.

Il giudizio proseguiva così nel merito, con il deposito della documentazione e delle memorie delle parti, fino all’udienza pubblica del 23 giugno 2026, quando la causa veniva trattenuta in decisione.

Il TAR respinge integralmente il ricorso.

Quali sono le differenze tra lottizzazione abusiva cartolare, materiale e mista e chi risponde dell’abuso?

Il TAR ha esaminato innanzitutto la contestazione relativa alla presunta estraneità della ricorrente alla realizzazione della lottizzazione abusiva.Secondo la ricorrente, né lei né il defunto marito avrebbero realizzato gli interventi contestati e il fabbricato sarebbe stato già esistente molti anni prima dell’inizio del possesso da parte della ricorrente. A sostegno della propria tesi richiamava anche le immagini aerofotogrammetriche che avrebbero documentato la presenza dell’edificio già negli anni ’50.

Il Collegio ha però ritenuto che tale circostanza non fosse sufficiente a escludere l’applicazione delle misure previste per la lottizzazione abusiva. L’art. 30 del d.P.R. n. 380/2001 distingue, infatti, tra lottizzazione abusiva “cartolare” o “formale”, che ricorre quando il frazionamento e la vendita, o altri atti equiparati, riguardano lotti le cui caratteristiche evidenziano in modo non equivoco la destinazione a uso edificatorio, e lottizzazione “materiale”, che si verifica quando le opere realizzate determinano una trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio in violazione degli strumenti urbanistici o delle prescrizioni stabilite dalla legge, oppure in assenza della prescritta autorizzazione. La giurisprudenza riconosce inoltre una forma “mista”, quando coesistono entrambe le condotte.

Nel caso esaminato, il TAR ha ravvisato una lottizzazione abusiva di tipo materiale, considerando la trasformazione complessiva dell’area e la sua incompatibilità con la destinazione urbanistica che gli strumenti comunali le avevano attribuito nel tempo. Secondo il Collegio, infatti, l’area non era mai stata destinata a insediamenti residenziali, ma a infrastrutture di pubblico servizio e a parco pubblico.

Il Tribunale ha quindi escluso che la ricorrente potesse sottrarsi all’applicazione delle misure repressive invocando la propria estraneità alla realizzazione materiale dell’abuso. In materia di lottizzazione abusiva, le misure repressive operano sul piano oggettivo e reale: ciò che rileva è la situazione dei luoghi, non l’accertamento della responsabilità personale del proprietario nella realizzazione delle opere.

La stessa conclusione, secondo il TAR, vale a maggior ragione quando l’abuso non riguarda una singola opera, ma una trasformazione complessiva dell’assetto urbanistico dell’area. Proprio per questo, la lottizzazione abusiva non può essere valutata considerando separatamente i singoli immobili e non può essere sanata mediante il condono delle singole unità immobiliari realizzate abusivamente.

Un immobile costruito prima del 1967 è sempre legittimo?

Il secondo motivo di ricorso riguardava invece l’epoca di realizzazione del fabbricato. La ricorrente sosteneva che i vincoli urbanistici, paesaggistici e naturalistici richiamati dal Comune fossero successivi alla costruzione dell’immobile e, pertanto, non potessero essere utilizzati per contestarne la legittimità.

Anche questa tesi è stata respinta. Il TAR ha evidenziato che l’area non era mai stata destinata a uso residenziale e che, già dagli strumenti urbanistici precedenti, era riservata ad altre finalità.

Inoltre, anche qualora fosse stata dimostrata la realizzazione del fabbricato prima del 1967, tale circostanza non sarebbe stata sufficiente, nel caso concreto, a dimostrarne la legittimità. Nel Comune interessato, infatti, l’obbligo di ottenere preventivamente un titolo autorizzativo per la realizzazione di nuove costruzioni era già previsto dal regolamento edilizio del 1934, quindi ben prima dell’entrata in vigore della legge n. 765/1967.

Per questa ragione, anche le aerofotogrammetrie prodotte dalla ricorrente, pur attestando uno stato di fatto risalente, al più, al 1953, potevano documentare la presenza materiale del fabbricato in una determinata epoca, ma non erano sufficienti, nel caso concreto, a provarne lo stato legittimo.

Lottizzazione abusiva: quando è necessaria la comunicazione di avvio del procedimento?

Con il terzo motivo, la ricorrente contestava infine la mancata comunicazione di avvio del procedimento. Il TAR ha riconosciuto che, in linea generale, il provvedimento che accerta la lottizzazione abusiva non può essere adottato senza previa comunicazione di avvio del procedimento, salvo effettive e motivate ragioni di urgenza.

Nel caso concreto, tuttavia, il Collegio ha ritenuto che l’eventuale violazione delle garanzie partecipative non fosse sufficiente a determinare l’illegittimità del provvedimento. La destinazione urbanistica dell’area, incompatibile con quella residenziale, e l’impossibilità di fornire prova dello stato legittimo dell’immobile costituivano, secondo il TAR, elementi oggettivi tali da escludere, anche in base a un giudizio prognostico, che il procedimento potesse concludersi con un provvedimento di contenuto diverso.

Per queste ragioni, il TAR Lazio ha respinto integralmente il ricorso, confermando la tenuta del provvedimento impugnato rispetto alle censure formulate dalla ricorrente.

Approfondimenti

Per approfondire il tema leggi l’articolo dedicato a Ante ’67 e Lottizzazione abusiva.

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