Fotovoltaico in area idonea: il parere della Soprintendenza è vincolante?
Per il TAR Piemonte, nelle aree qualificate come idonee il parere paesaggistico resta obbligatorio e può essere negativo, ma non vincola il Comune. L’idoneità del sito, tuttavia, non rende automaticamente autorizzabile l’impianto e non elimina la necessità di una valutazione paesaggistica concreta
La realizzazione di un impianto fotovoltaico in un’area idonea può essere bloccata automaticamente dal parere negativo della Soprintendenza?
La questione è stata affrontata dal TAR Piemonte con la sentenza n. 1795/2026, relativa a un impianto fotovoltaico a terra da 2.744,50 kWp progettato nel Comune di Quaregna Cerreto, in provincia di Biella.
Il terreno era situato in prossimità di un corso d’acqua e ricadeva in un’area tutelata per legge sotto il profilo paesaggistico. La Soprintendenza aveva giudicato il progetto incompatibile con i valori del contesto, qualificando il proprio parere negativo come “vincolante”.
Secondo il TAR, però, il sito possedeva i requisiti per essere considerato area idonea in base alla disciplina vigente al momento della presentazione della domanda. Il parere paesaggistico era quindi obbligatorio, ma non vincolante.
La sentenza non autorizza direttamente l’impianto e non annulla il giudizio tecnico negativo espresso dalla Soprintendenza. Elimina esclusivamente la pretesa che tale giudizio determini automaticamente la decisione finale del Comune.
Il caso: un impianto fotovoltaico a terra da 2,7 MW
Nel dicembre 2023 una società operante nel settore delle fonti rinnovabili avviava una procedura abilitativa semplificata ai sensi dell’art. 6 del D.Lgs. 28/2011.
Il progetto prevedeva la realizzazione di un impianto fotovoltaico a terra con potenza pari a 2.744,50 kWp nel territorio di Quaregna Cerreto.
L’area interessata presentava le seguenti caratteristiche:
destinazione in parte agricola e in parte industriale;
vicinanza a diversi insediamenti produttivi;
distanza di circa 150 metri dal Rio Peschiere;
distanza di circa 300 metri dal lago artificiale di Fonteviva.
Su indicazione del Comune, la società presentava anche domanda di autorizzazione paesaggistica, poiché il terreno ricadeva in un’area tutelata ai sensi dell’art. 142, comma 1, lettera c), del D.Lgs. 42/2004.
La Soprintendenza, dopo aver attivato il contraddittorio procedimentale, riteneva il progetto «incompatibile con i valori paesaggistici dell’area tutelata» ed esprimeva un parere negativo qualificato come vincolante.
La società impugnava direttamente il parere davanti al TAR.
I motivi del ricorso
La società proponente articolava cinque motivi di impugnazione.
Il primo riguardava la natura del parere paesaggistico. Secondo la ricorrente, il terreno rientrava tra le aree idonee previste dall’art. 20, comma 8, del D.Lgs. 199/2021. Doveva quindi applicarsi l’art. 22 dello stesso decreto, che qualificava il parere dell’autorità paesaggistica come obbligatorio ma non vincolante.
Con il secondo, il terzo e il quarto motivo, la società invocava diversi meccanismi di silenzio significativo, sostenendo che il decorso del termine avesse prodotto:
il silenzio-assenso previsto dalla disciplina paesaggistica;
il silenzio tra amministrazioni disciplinato dall’art. 17-bis della legge 241/1990;
oppure il cosiddetto silenzio devolutivo.
Con l’ultimo motivo veniva contestato il merito della valutazione paesaggistica. Secondo la società, la Soprintendenza non avrebbe considerato adeguatamente:
il livello di antropizzazione dell’area;
la presenza degli insediamenti produttivi;
l’interesse pubblico alla produzione di energia rinnovabile;
la reale natura del vincolo paesaggistico.
Il Ministero della Cultura sosteneva, invece, che l’area non fosse idonea, che dovesse applicarsi la procedura ordinaria dell’art. 146 del D.Lgs. 42/2004 e che il parere fosse espressione della discrezionalità tecnica riconosciuta alla Soprintendenza.
Il parere può essere impugnato prima del provvedimento finale?
Prima di esaminare il merito, il TAR chiarisce che il ricorso è ammissibile, nonostante abbia per oggetto un atto endoprocedimentale.
In via generale, il parere della Soprintendenza costituisce soltanto una fase del procedimento e non coincide con il provvedimento finale. Nel caso esaminato, però, era stato espressamente qualificato come vincolante e il Comune aveva mostrato di considerarsi obbligato a conformarsi.
Secondo i giudici:
«Il gravato parere appare dunque suscettibile di imprimere un indirizzo ineluttabile alla determinazione conclusiva del procedimento o comunque di cagionare un arresto procedimentale capace di frustrare l’aspirazione dell’istante al celere soddisfacimento dell’interesse pretensivo prospettato».
Il parere produceva quindi un effetto direttamente lesivo e poteva essere impugnato immediatamente, senza attendere la conclusione del procedimento comunale.
Perché il terreno è stato considerato area idonea
Il TAR applica la disciplina vigente al momento della presentazione della domanda, contenuta negli artt. 20 e 22 del D.Lgs. 199/2021.
L’art. 20, comma 8, lettera c-ter), n. 1, considerava idonee, per gli impianti fotovoltaici anche con moduli a terra, le aree agricole comprese in un perimetro i cui punti fossero situati a non più di 500 metri da zone industriali, artigianali e commerciali.
Nel caso concreto risultava pacifico che:
il terreno avesse destinazione in parte agricola e in parte industriale;
l’area fosse situata a breve distanza da più insediamenti produttivi;
non ricorressero vincoli relativi ai beni culturali considerati ostativi dalla disposizione applicata.
Per il TAR, la presenza del vincolo paesaggistico derivante dalla vicinanza al corso d’acqua non impediva di qualificare il terreno come area idonea.
Il vincolo imponeva comunque di tenere conto delle esigenze di tutela del paesaggio, ma non poteva essere trasformato in una causa automatica di esclusione del regime previsto per le aree idonee.
Area idonea non significa autorizzazione automatica
Il TAR richiama un proprio precedente, la sentenza n. 383/2026, riguardante un altro impianto fotovoltaico nello stesso Comune.
La qualificazione come area idonea deriva da un bilanciamento legislativo favorevole alla localizzazione degli impianti FER. Non elimina, però, la necessità di verificare l’impatto effettivo del progetto.
Il giudizio deve riguardare le caratteristiche concrete:
dell’impianto;
del sito;
del paesaggio circostante;
degli elementi di particolare pregio;
delle opere di mitigazione proposte.
L’idoneità dell’area produce quindi un regime procedimentale favorevole, ma non costituisce un titolo autorizzativo e non assicura l’esito positivo della domanda.
La decisione: parere obbligatorio, ma non vincolante
Una volta riconosciuta l’idoneità dell’area, il TAR applica l’art. 22 del D.Lgs. 199/2021, vigente al momento dei fatti.
La disposizione stabiliva che, nei procedimenti relativi agli impianti FER situati in aree idonee, l’autorità competente in materia paesaggistica dovesse esprimere un parere obbligatorio ma non vincolante.
Questa disciplina speciale prevaleva, per il Collegio, sulla disciplina generale dell’autorizzazione paesaggistica contenuta nell’art. 146 del D.Lgs. 42/2004.
Il TAR accoglie quindi il primo motivo di ricorso:
«La determinazione impugnata non poteva dunque assumere portata “vincolante” per l’Amministrazione comunale procedente, né era consentito alla Sovrintendenza attribuirvi unilateralmente una qualificazione di tal fatta».
La Soprintendenza conserva il potere di esprimersi sulla compatibilità paesaggistica del progetto, anche in senso negativo. Non può, però, attribuire unilateralmente al proprio parere un’efficacia vincolante esclusa dalla disciplina speciale.
Il parere negativo resta valido nel suo contenuto tecnico
L’accoglimento del ricorso non comporta l’eliminazione del giudizio paesaggistico negativo.
Il TAR respinge, infatti, le contestazioni riguardanti il contenuto del parere. La Soprintendenza può valutare l’incidenza complessiva dell’impianto sullo scenario paesaggistico circostante, senza essere limitata alla sola porzione territoriale dalla quale deriva il vincolo.
La valutazione non può estendersi a profili meramente urbanistici o edilizi, estranei alla competenza della Soprintendenza, ma può prendere in esame:
la visibilità dell’impianto;
le relazioni con gli elementi paesaggistici circostanti;
l’alterazione percettiva del territorio;
le dimensioni e le caratteristiche dell’intervento;
l’efficacia delle misure di mitigazione.
Il parere paesaggistico è espressione di discrezionalità tecnico-valutativa. Il giudice può censurarlo soltanto quando emergano manifeste carenze di logicità, coerenza, completezza o correttezza del criterio tecnico utilizzato.
Nel caso concreto il TAR non ravvisa incongruenze macroscopiche. Neppure la circostanza che alcuni beni di rilievo paesaggistico si trovassero a più di 500 metri dall’impianto è stata considerata sufficiente per invalidare il giudizio tecnico.
Il risultato è netto: il parere resta negativo e tecnicamente legittimo, ma non obbliga il Comune a respingere la domanda.
Nessun silenzio-assenso sul parere paesaggistico
Il TAR respinge anche i motivi fondati sul decorso del termine.
L’art. 22 del D.Lgs. 199/2021 conteneva una disciplina specifica: se l’autorità paesaggistica non si fosse espressa entro il termine, l’amministrazione procedente avrebbe dovuto comunque decidere sulla domanda.
Secondo il Collegio, non potevano quindi trovare applicazione i meccanismi generali invocati dalla società:
silenzio-assenso;
silenzio tra amministrazioni;
silenzio devolutivo.
Il decorso del termine non equivaleva a un parere paesaggistico favorevole. Produceva, invece, l’effetto di impedire che il procedimento rimanesse bloccato.
La decisione finale spetta al Comune
Il TAR annulla il parere limitatamente alla sua qualificazione come vincolante e lascia impregiudicato il merito della decisione comunale.
Il Comune deve quindi concludere il procedimento esercitando una propria valutazione. Può tenere conto del parere negativo della Soprintendenza, ma non può considerarlo un veto automatico.
La decisione conclusiva dovrà confrontarsi con:
le ragioni paesaggistiche formulate dalla Soprintendenza;
la qualificazione del sito come area idonea;
l’interesse alla produzione di energia da fonti rinnovabili;
le caratteristiche concrete dell’impianto;
le misure progettuali di inserimento e mitigazione.
Qualora il Comune intenda discostarsi dal parere negativo, sarà necessaria una motivazione adeguata, capace di spiegare perché le soluzioni progettuali e le eventuali prescrizioni siano sufficienti a garantire la tutela del paesaggio.
La sentenza, dunque, non impone il rilascio dell’autorizzazione: restituisce all’amministrazione procedente la responsabilità del bilanciamento e della decisione finale. Per progettare e dimensionare correttamente un impianto fotovoltaico, affidati ad un software fotovoltaico BIM per la progettazione tecnica, l’analisi economica e la verifica delle prestazioni degli impianti fotovoltaici.
Apprfondimenti
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