Abuso edilizio: demolire dopo 90 giorni evita l’acquisizione al patrimonio comunale?

Il CdS chiarisce i profili applicativi dell’ordine di demolizione e dell’acquisizione al patrimonio comunale in caso di abusi edilizi, con particolare attenzione al termine di 90 giorni

Nel sistema edilizio italiano, l’ordine di demolizione rappresenta uno degli strumenti principali attraverso cui l’amministrazione comunale interviene per ripristinare la legalità urbanistica violata. Quando viene accertata la presenza di opere abusive, il responsabile è chiamato a rimuoverle entro un termine stabilito dalla legge, normalmente pari a 90 giorni.

Proprio il decorso di questo termine assume un ruolo centrale, perché incide sui successivi poteri del Comune e sulla posizione del privato. In particolare, si pone spesso il problema di comprendere quali effetti produca la mancata demolizione nei tempi previsti, se sia ancora possibile intervenire tardivamente e quale spazio residui per eventuali istanze di sanatoria.

Si tratta di questioni delicate, perché coinvolgono da un lato l’interesse pubblico al corretto governo del territorio e, dall’altro, le garanzie procedimentali del cittadino destinatario dei provvedimenti repressivi. La giurisprudenza amministrativa è quindi frequentemente chiamata, a chiarire i rapporti tra ordine di demolizione, accertamento dell’inottemperanza, acquisizione al patrimonio comunale e possibilità di regolarizzazione dell’abuso. A tal riguardo, è intervenuto il Consiglio di Stato con la sentenza n. 2930/2026.

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Una demolizione tardiva dopo i 90 giorni può evitare l’acquisizione gratuita dell’immobile e consentire ancora la sanatoria?

La controversia riguarda un immobile situato in zona agricola. Per tale immobile il Comune aveva contestato, con ordinanza di demolizione, la realizzazione di opere in difformità dal permesso di costruire e il mutamento della destinazione d’uso.

La proprietaria aveva già attivato precedenti iniziative giudiziarie e amministrative. In un primo momento, il TAR aveva annullato un diniego comunale di sanatoria per difetto di motivazione, rendendo improcedibile il ricorso contro l’ordine di demolizione. Successivamente, però, il Comune aveva nuovamente respinto l’istanza di accertamento di conformità, questa volta per mancanza della doppia conformità urbanistico-edilizia. Anche tale secondo diniego era stato impugnato, ma il TAR aveva respinto il ricorso.

In seguito, la polizia municipale aveva accertato che l’ordine di demolizione non era stato eseguito. Sulla base di tale accertamento, il Comune adottava la determina che disponeva l’acquisizione gratuita dell’immobile, dell’area di sedime e di un’ulteriore area necessaria, oltre all’irrogazione della sanzione amministrativa pecuniaria di 20.000 euro.

Pochi giorni dopo, la proprietaria presentava una nuova istanza di sanatoria ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. 380/2001. Il Comune la rigettava ritenendola improcedibile perché, a suo avviso, il bene era già stato acquisito al patrimonio comunale. Il TAR confermava la legittimità dell’operato comunale, salvo poi essere investito l’appello davanti al Consiglio di Stato.

Il punto centrale della vicenda è dunque stabilire se, una volta decorso il termine di 90 giorni dall’ordinanza di demolizione, il privato possa ancora utilmente demolire l’opera o presentare una sanatoria capace di bloccare l’acquisizione comunale.

La ricorrente sosteneva che il Comune avesse agito in modo illegittimo, sia nel dichiarare improcedibile la nuova domanda di sanatoria, sia nel disporre l’acquisizione del bene.

In primo luogo, secondo la proprietaria il Comune avrebbe dovuto valutare le ragioni dell’inottemperanza all’ordine di demolizione. In particolare, la mancata esecuzione della demolizione sarebbe stata dovuta a una situazione di impossibilità, che l’amministrazione avrebbe dovuto approfondire con un’adeguata istruttoria.
In secondo luogo, la ricorrente contestava che il semplice verbale della Polizia municipale potesse essere sufficiente a produrre gli effetti acquisitivi. A suo avviso, l’acquisizione al patrimonio comunale avrebbe richiesto un vero e proprio atto provvedimentale di accertamento dell’inottemperanza, previamente notificato all’interessata. Solo dopo tale atto, secondo questa ricostruzione, si sarebbe potuto parlare di trasferimento del bene al Comune.
La proprietaria insisteva inoltre sul fatto che, quando aveva presentato la nuova domanda di sanatoria, il provvedimento di acquisizione non le era ancora stato notificato. Da ciò traeva la conseguenza che il Comune avrebbe dovuto sospendere il procedimento acquisitivo e valutare nel merito l’istanza di conformità.
Quanto all’area acquisita, la ricorrente lamentava la mancanza di una precisa quantificazione e perimetrazione, oltre all’assenza di una motivazione adeguata circa la necessità di acquisire anche superfici ulteriori rispetto al sedime del manufatto abusivo.
Infine, contestava la sanzione pecuniaria di 20.000 euro, ritenendola sproporzionata e immotivata. Secondo la ricorrente, non vi sarebbe stato alcun vincolo tale da imporre automaticamente l’applicazione della misura massima.

Il Comune si costituiva in giudizio chiedendo il rigetto dell’appello.

La difesa comunale si fondava, in sostanza, sulla tesi secondo cui l’effetto acquisitivo si era già prodotto automaticamente per legge allo scadere del termine di 90 giorni assegnato con l’ordine di demolizione. Pertanto, la successiva istanza di sanatoria presentata dalla proprietaria non poteva più essere esaminata nel merito, perché la richiedente non era più titolare del bene:

secondo questa impostazione, l’atto di acquisizione comunale non avrebbe avuto natura costitutiva del trasferimento, ma solo dichiarativa: il Comune non diventerebbe proprietario perché adotta la determina di acquisizione, ma prende atto di un effetto già verificatosi per legge a causa dell’inottemperanza.
Il Comune valorizzava inoltre il verbale della polizia municipale, con cui era stata constatata la mancata esecuzione della demolizione. Tale accertamento costituiva il presupposto della successiva determina di acquisizione.
Quanto all’area ulteriore acquisita, l’amministrazione riteneva di averla individuata in modo sufficiente, spiegandone la funzione rispetto all’accesso e alle operazioni necessarie per il ripristino dello stato dei luoghi.

Consiglio di Stato: il decorso dei 90 giorni dall’ordine di demolizione determina l’acquisizione automatica del bene al patrimonio comunale; dopo tale momento, il privato non può più usare una sanatoria o una demolizione tardiva come strumenti per impedire l’effetto acquisitivo già verificatosi. La demolizione successiva resta possibile solo se autorizzata o consentita dal Comune, ma non come diritto del precedente proprietario a evitare le conseguenze dell’inottemperanza

Il Consiglio di Stato ha respinto quasi integralmente l’appello, accogliendolo soltanto con riferimento alla sanzione pecuniaria di 20.000 euro.

Il punto più rilevante della decisione riguarda il rapporto tra termine di 90 giorni, acquisizione gratuita e possibilità di demolizione tardiva.

Richiamando i principi fissati dall’Adunanza Plenaria n. 16/2023, il Consiglio di Stato ha ribadito che, se il responsabile dell’abuso non esegue la demolizione entro il termine stabilito dall’ordinanza, l’acquisizione del bene al patrimonio comunale si produce ipso iure, cioè automaticamente per effetto della legge:

l’Amministrazione, alla scadenza del termine indicato agli interessati per la demolizione, è “ipso iure proprietaria del bene abusivo”, il responsabile dell’abuso “non è più legittimato a proporre l’istanza di accertamento di conformità”.

Di conseguenza, decorso inutilmente il termine di 90 giorni, il precedente proprietario perde la disponibilità giuridica del bene. Non è quindi più legittimato a presentare un’istanza di accertamento di conformità ex art. 36 del d.P.R. 380/2001, perché non ha più un titolo sul manufatto abusivo. Per questa ragione, il Consiglio di Stato ha ritenuto legittimo il rigetto della sanatoria presentata.

Dopo l’acquisizione, il privato può ancora demolire?

La sentenza chiarisce anche un aspetto importante sulla demolizione tardiva:

l’inottemperanza all’ordinanza di demolizione comporta la novazione oggettiva dell’obbligo del responsabile o del suo avente causa di ripristinare la legalità violata, poiché, a seguito dell’acquisto del bene da parte dell’Amministrazione, egli non può più demolire il manufatto abusivo e deve rimborsare all’Amministrazione le spese da essa sostenute per effettuare la demolizione d’ufficio, salva la possibilità che essa consenta anche in seguito che la demolizione venga posta in essere dal privato.

In altre parole, dopo il decorso dei 90 giorni, il privato non conserva un diritto pieno e autonomo a demolire l’opera per evitare l’acquisizione. L’obbligo di ripristino subisce una trasformazione: poiché il bene è ormai acquisito al patrimonio comunale, il precedente proprietario non può più intervenire liberamente sull’immobile come se fosse ancora suo.

Tuttavia, il Consiglio di Stato, seguendo l’Adunanza Plenaria, precisa che non è esclusa in assoluto la possibilità che la demolizione venga eseguita anche dopo il decorso del termine. Ciò può avvenire, però, solo se l’amministrazione lo consente. In altri termini, la demolizione tardiva non è più un atto dovuto e autonomamente eseguibile dal privato per paralizzare l’acquisizione, ma può diventare una modalità operativa ammessa dal Comune nell’ambito della gestione del bene ormai acquisito.

La differenza è decisiva: entro i 90 giorni, il privato può adempiere all’ordine di demolizione ed evitare l’acquisizione; dopo i 90 giorni, l’acquisizione si è già prodotta e l’eventuale demolizione privata tardiva può avvenire solo con il consenso dell’amministrazione, senza far venir meno automaticamente gli effetti già maturati.

Il Consiglio di Stato ha inoltre escluso che fosse necessario un ulteriore atto provvedimentale autonomo di accertamento dell’inottemperanza. Il verbale della Polizia municipale costituisce il presupposto fattuale, mentre la determina comunale di acquisizione rappresenta l’atto dichiarativo che prende atto dell’effetto già verificatosi. Non occorre, quindi, un terzo atto intermedio.

Acquisizione di porzione aggiuntiva al sedime del manufatto abusivo

Quanto all’area acquisita, il Collegio ha ritenuto adeguata l’individuazione contenuta nella determina comunale. Per l’immobile abusivo e l’area di sedime non è richiesta una motivazione particolarmente ampia, perché l’acquisizione discende direttamente dalla legge. Una motivazione specifica è invece necessaria per l’area ulteriore; nel caso concreto, il Consiglio di Stato ha ritenuto sufficiente la descrizione fornita dal Comune, che aveva indicato una superficie aggiuntiva funzionale all’accesso e alle operazioni di ripristino.

Quando va richiesta la sanzione pecuniaria massima?

Diversa è stata la conclusione sulla sanzione pecuniaria. Il Consiglio di Stato ha osservato che l’art. 31, comma 4-bis, del d.P.R. 380/2001 prevede una sanzione da 2.000 a 20.000 euro. La misura massima è obbligatoria solo in presenza di specifiche condizioni, ad esempio quando l’abuso riguarda aree o edifici sottoposti a determinati vincoli. Negli altri casi, il Comune deve motivare la scelta dell’importo secondo criteri di proporzionalità e congruità.

Nel caso esaminato, la determina comunale si era limitata a indicare la cifra di 20.000 euro richiamando genericamente la norma, senza spiegare perché fosse dovuta proprio la sanzione massima. Per questo motivo, il Consiglio di Stato ha annullato il provvedimento soltanto nella parte relativa alla quantificazione della sanzione, lasciando fermo il potere del Comune di rideterminarla con adeguata motivazione.

Per maggiore approfondimento, leggi: “Ordinanza di demolizione: decadenza, procedura e sanatoria“

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