Salva Casa e cambio d’uso: le Regioni possono aggravare oneri, limiti e tempi?

La Corte costituzionale dichiara illegittime le disposizioni più restrittive della legge toscana di recepimento del Salva Casa su oneri, poteri comunali e regime transitorio nei cambi d’uso

La sentenza 61/2026 della Corte costituzionale analizza il rapporto tra normativa statale, autonomia regionale e poteri pianificatori dei Comuni nei mutamenti di destinazione d’uso degli immobili.

Il giudizio prende origine dall’impugnazione governativa della legge regionale Toscana 51/2025 di recepimento del Salva Casa, focalizzandosi su tre profili fondamentali:

il regime degli oneri urbanistici;
l’estensione dei poteri comunali nel limitare i cambi di destinazione d’uso;
la possibilità di differire nel tempo l’applicazione immediata delle nuove semplificazioni edilizie previste dalla normativa statale.

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Il caso

Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato alcune disposizioni della legge regionale Toscana 51/2025 adottata in materia edilizia, in particolare gli artt. 3, commi 1 e 2, e 36, ritenendole in contrasto con l’art. 117 della Costituzione. Il ricorso è fondato sulla presunta violazione sia della competenza statale relativa alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali (art. 117, secondo comma, lettera m), sia dei principi fondamentali nella materia del governo del territorio (art. 117, terzo comma), anche in relazione all’art. 23-ter del D.P.R. n. 380/2001 (Testo unico dell’edilizia), come modificato dal D.L. 69/2024, convertito nella legge 105/2024 (Decreto Salva Casa).

Secondo il ricorrente, la normativa statale ha introdotto una disciplina orientata alla semplificazione delle procedure di mutamento di destinazione d’uso degli immobili, sia sotto il profilo procedurale sia economico. La legge regionale impugnata, tuttavia, pur dichiarando di adeguarsi a tale disciplina, se ne discosterebbe in modo significativo, compromettendone la finalità e violando i limiti della competenza legislativa regionale.

Con un primo motivo di ricorso, viene contestato che la Regione, attraverso l’art. 3, comma 2, abbia sostanzialmente eluso la ratio della disciplina statale, che distingue tra mutamenti di destinazione d’uso “orizzontali” (all’interno della stessa categoria funzionale) e “verticali” (tra categorie diverse), prevedendo una regola di generale ammissibilità, nei termini e alle condizioni stabilite dall’art. 23-ter del D.P.R. 380/2001. In particolare, per i mutamenti “verticali” nelle zone urbanistiche individuate dal D.M. 1444/1968, la normativa statale prevede che non sia necessario reperire ulteriori aree per servizi pubblici né garantire nuove dotazioni di parcheggi, imponendo esclusivamente il pagamento degli oneri di urbanizzazione secondaria.

Secondo l’Avvocatura dello Stato, tale disciplina implica l’esclusione degli oneri di urbanizzazione primaria, poiché gli interventi riguardano aree già urbanizzate. Diversamente, imporre anche tali oneri determinerebbe una duplicazione ingiustificata dei costi. Questa interpretazione troverebbe conferma anche nelle linee guida ministeriali emanate in attuazione della normativa statale.

La legge regionale, pur recependo formalmente alcune semplificazioni (come l’eliminazione dell’obbligo di reperire aree per servizi o parcheggi), mantiene tuttavia in vigore la disciplina previgente relativa agli oneri urbanistici, prevedendo il pagamento sia degli oneri di urbanizzazione primaria sia di quelli secondari. Ciò avverrebbe mediante il rinvio alle disposizioni già contenute nella normativa regionale sul governo del territorio. In tal modo, secondo il ricorrente, la Regione avrebbe introdotto un aggravio economico in contrasto con la disciplina statale e con la sua finalità semplificatrice.

Con un secondo motivo, il ricorso evidenzia che la normativa statale limita il potere dei Comuni alla previsione di “condizioni” nei propri strumenti urbanistici, intese come misure volte a garantire un equilibrato assetto del territorio. Tali condizioni non possono tradursi in restrizioni sostanziali o discriminatorie. La legge regionale impugnata, invece, consente ai Comuni di introdurre anche “limitazioni” ai mutamenti di destinazione d’uso. Secondo il ricorrente, questa previsione amplia indebitamente il potere degli enti locali, consentendo interventi più incisivi rispetto a quanto previsto dalla normativa statale, la quale utilizza espressioni che sottolineano la generale ammissibilità dei mutamenti di destinazione d’uso (“sono sempre ammessi”, “è sempre consentito”). Ne deriverebbe una violazione sia dei principi fondamentali in materia di governo del territorio, sia della competenza statale relativa ai livelli essenziali delle prestazioni.

Con un terzo motivo, il ricorrente contesta la disciplina transitoria introdotta dalla legge regionale. In particolare, viene previsto che le nuove disposizioni trovino applicazione solo dopo l’adozione, da parte dei Comuni, di specifiche varianti agli strumenti urbanistici, da approvare entro un termine massimo di due anni. Inoltre, un’altra disposizione regionale richiama espressamente tale regime transitorio, ribadendo il differimento dell’efficacia delle nuove norme.

Secondo il ricorrente, tale previsione contrasta con l’art. 23-ter, comma 3, del D.P.R. 380/2001, il quale stabilisce che i principi introdotti dalla normativa statale trovano immediata applicazione, pur consentendo alle Regioni di prevedere ulteriori misure di semplificazione.

La Regione ha difeso la legittimità della propria legge, sostenendo che la disciplina statale sui mutamenti di destinazione d’uso non esclude gli oneri di urbanizzazione primaria e lascia ai Comuni margini di intervento più ampi di quanto sostenuto dal Governo. Secondo la difesa regionale, gli oneri costituiscono un contributo economico distinto dalle opere e possono essere utilizzati anche per esigenze infrastrutturali, rendendo plausibile la loro applicazione anche nei cambi d’uso “senza opere” in presenza di possibili aumenti del carico urbanistico.

Inoltre, la Regione ha affermato che il riferimento alle “condizioni” nei poteri comunali deve essere interpretato in senso estensivo, comprendendo anche le “limitazioni”, come confermato dalle linee guida ministeriali che ammettono strumenti di regolazione più flessibili da parte degli enti locali.

Infine, ha difeso la disciplina transitoria, ritenendo necessario un periodo di adeguamento per consentire ai Comuni di adattare la pianificazione urbanistica alle nuove regole del “Salva Casa”, a tutela dell’assetto territoriale e dell’autonomia locale.

Le Regioni possono mantenere oneri più gravosi rispetto alla disciplina semplificata del “Salva Casa”?

La Corte ritiene fondata la censura relativa agli oneri di urbanizzazione nei mutamenti di destinazione d’uso “verticali”.

In via preliminare, viene chiarito che la disciplina degli oneri di urbanizzazione rientra nella materia del governo del territorio, che comprende sia l’edilizia sia l’urbanistica. In tale ambito, la determinazione degli oneri e delle relative eventuali riduzioni costituisce un principio fondamentale vincolante per le Regioni.

La Corte ricorda che gli oneri di urbanizzazione rappresentano un contributo economico volto a compensare l’impatto degli interventi edilizi sul territorio. Essi si distinguono in:

oneri di urbanizzazione primaria, relativi alle infrastrutture essenziali (come strade, reti e servizi di base);
oneri di urbanizzazione secondaria, connessi ai servizi collettivi (come scuole, impianti sportivi e strutture sociali).

Nel caso dei mutamenti di destinazione d’uso, gli oneri primari sono giustificati solo in presenza di un effettivo incremento del carico urbanistico o di un maggiore utilizzo delle infrastrutture esistenti.

Con riferimento alla disciplina statale, la Corte osserva che essa, prevedendo espressamente solo il pagamento degli oneri di urbanizzazione secondaria per i mutamenti “verticali”, esclude implicitamente quelli primari. Tale interpretazione è coerente con la ratio della norma, che riguarda interventi realizzati in aree già urbanizzate, dove le opere di urbanizzazione primaria sono già presenti.

La previsione regionale, invece, mantenendo l’applicazione della disciplina previgente, consente ai Comuni di richiedere anche gli oneri di urbanizzazione primaria. Ciò determina un contrasto con il principio fondamentale stabilito dalla normativa statale.

Le Regioni possono ampliare i poteri dei Comuni oltre quanto previsto dalla normativa statale?

La Corte ritiene fondata la censura secondo cui la disposizione regionale che consente ai Comuni di prevedere, nei propri strumenti urbanistici, non solo “condizioni” ma anche “limitazioni” ai mutamenti di destinazione d’uso tra diverse categorie funzionali si porrebbe in contrasto con l’art. 23-ter del D.P.R. 380/2001.

In particolare, viene escluso che i termini “condizioni” e “limitazioni” possano essere considerati equivalenti o utilizzati come una semplice espressione rafforzativa priva di effetti giuridici. Al contrario, l’inserimento del termine “limitazioni” deve essere interpretato come l’attribuzione ai Comuni di un potere più ampio e incisivo rispetto a quello previsto dalla normativa statale.

La Corte chiarisce che il potere pianificatorio degli enti locali può assumere diverse forme, caratterizzate da un diverso grado di incidenza sul diritto di proprietà:

le “condizioni” consistono in prescrizioni tecniche o organizzative, di carattere generale e non ostativo, finalizzate a garantire un ordinato assetto del territorio. Si tratta di misure che non impediscono il mutamento di destinazione d’uso, ma ne regolano le modalità;
le “limitazioni”, invece, comportano un’incidenza più significativa, potendo restringere o comprimere in modo rilevante la possibilità di effettuare tali mutamenti, anche con riferimento a specifiche porzioni del territorio o categorie di immobili.

Pertanto, mentre le condizioni rappresentano uno strumento di regolazione compatibile con la disciplina statale, le limitazioni introducono un livello di restrizione più elevato, non previsto dal legislatore nazionale.

La disposizione regionale, attribuendo ai Comuni anche il potere di imporre “limitazioni”, amplia indebitamente i loro poteri rispetto a quanto stabilito dall’art. 23-ter del d.P.R. n. 380 del 2001 e si pone in contrasto con i principi fondamentali in materia di governo del territorio.

Le Regioni possono introdurre un periodo transitorio che rinvii l’applicazione immediata delle semplificazioni statali?

La Corte ritiene fondata anche la censura relativa alla disciplina transitoria.

Viene osservato che la normativa statale ha natura di principio fondamentale in materia di governo del territorio e prevede espressamente l’applicazione diretta delle nuove disposizioni.

Tale applicazione diretta non si limita alla pubblica amministrazione, ma riguarda tutti i soggetti dell’ordinamento, inclusi i privati. Ne consegue che non è necessario alcun intervento attuativo o differimento per consentire l’adeguamento degli strumenti urbanistici comunali.

La Corte esclude inoltre che la disciplina statale sia irragionevole o lesiva del principio di uguaglianza. Il legislatore nazionale, infatti, pur prevedendo l’immediata applicazione delle nuove regole, non esclude la possibilità per i Comuni di intervenire successivamente nella pianificazione urbanistica, con effetti pro futuro.

La Corte fonda la decisione sulla violazione dell’art. 117, terzo comma, Cost., in materia di governo del territorio, ritenendo che le disposizioni regionali si pongano in contrasto con i principi fondamentali stabiliti dall’art. 23-ter del d.P.R. 380/2001. Restano invece assorbite le censure formulate con riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., relativo ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.

In conclusione, la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale:

dell’art. 3, comma 2, della legge reg. Toscana 51/2025, nella parte in cui, introducendo il comma 2-bis dell’art. 99 della legge reg. Toscana 65/2014, manteneva ferma l’applicazione della disciplina regionale sugli oneri, consentendo così ai Comuni di imporre anche gli oneri di urbanizzazione primaria nei cambi d’uso “verticali”;
dell’art. 3, comma 2, nella parte in cui, introducendo il comma 2-ter dell’art. 99, consentiva ai Comuni di prevedere non solo “condizioni”, ma anche “limitazioni”;
dell’art. 3, comma 1, limitatamente alle parole “dall’articolo 252 septies e”, e dell’art. 36, che introduceva un regime transitorio idoneo a differire l’applicazione diretta delle semplificazioni statali.

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