Volume inferiore a quello assentito: abuso o semplice difformità?

Se il progetto autorizzato prevede due piani e viene realizzato un solo piano, con una configurazione diversa da quella assentita, si può ritenere che la minore volumetria escluda la necessità della sanatoria?

Costruire un volume inferiore a quello autorizzato non basta, da solo, a escludere una difformità edilizia. Se l’opera realizzata si discosta dal progetto per configurazione, quote, piani o altri elementi essenziali, può rendersi necessaria la sanatoria.

È quanto emerge dalla sentenza 353/2026 del TAR Molise, che ha esaminato il diniego di un permesso di costruire in sanatoria relativo a un manufatto realizzato diversamente dalla concessione originaria.

La pronuncia affronta diversi profili di interesse operativo: il rapporto tra minore volumetria e difformità, i limiti delle tolleranze costruttive, l’autonomia del procedimento ex art. 36 del D.P.R. 380/2001 rispetto al titolo originario e il rilievo di vincoli non valutati nella pratica iniziale.

Il caso tocca inoltre la posizione dell’acquirente in sede esecutiva e la presenza di una fascia di rispetto autostradale, elementi che incidono sulla possibilità di regolarizzare l’intervento.

Il caso: richiesta di sanatoria per un edificio incompleto e diniego del Comune per la fascia di rispetto autostradale

La società ricorrente aveva acquistato nel 2012, nell’ambito di una procedura esecutiva immobiliare, un terreno sul quale insisteva uno scheletro strutturale in cemento armato, realizzato sulla base di una concessione edilizia rilasciata nel 2003 da un commissario ad acta.

Il titolo edilizio era stato successivamente annullato dal Comune, che aveva contestato l’errata valutazione di un vincolo non aedificandi previsto dal PRG. Il commissario ad acta aveva però confermato la concessione e il contenzioso si era concluso con la perenzione del ricorso.

La questione riguardava soprattutto la difformità tra il progetto autorizzato e le opere effettivamente realizzate. Il progetto prevedeva un edificio articolato su due piani, mentre in concreto era stata costruita soltanto la struttura in cemento armato di un piano, da considerarsi più propriamente un seminterrato, parzialmente difforme rispetto alla configurazione progettuale. Anche la distribuzione dei corpi scala risultava incompleta: dei due previsti sui lati corti dell’edificio, ne era stato realizzato uno soltanto.

Dopo l’acquisto dell’immobile, la nuova proprietaria aveva chiesto il rinnovo della precedente concessione, ormai scaduta, e la sanatoria delle opere eseguite in difformità dal progetto approvato.

Durante l’istruttoria, la Regione Molise aveva espresso parere favorevole sulla compatibilità paesaggistica delle opere già realizzate. Il Comune aveva poi acquisito i pareri degli enti competenti in materia di viabilità: ANAS aveva dato esito favorevole, mentre la società concessionaria autostradale si era pronunciata negativamente, rilevando la presenza della fascia di rispetto autostradale.

Proprio quest’ultimo parere aveva indotto il Comune a respingere la richiesta di permesso di costruire in sanatoria. La società aveva quindi impugnato il diniego davanti al TAR, chiedendo anche che fosse accertato il proprio diritto al rilascio del titolo edilizio e che il Comune fosse condannato al risarcimento dei danni.

Quando le difformità edilizie e la fascia di rispetto autostradale impediscono la sanatoria?

La società ricorrente ha contestato il diniego comunale sulla base di diversi motivi, sostenendo in particolare che:

l’opera presentava una volumetria inferiore a quella autorizzata: era stato realizzato un solo piano rispetto ai due previsti dal progetto originario. Secondo la ricorrente, si trattava quindi di una difformità per difetto e non di un abuso edilizio, anche perché secondo la ricorrente, la diversa configurazione del fabbricato dipendeva dalla conformazione scoscesa del terreno, che aveva comportato la realizzazione del piano terra come seminterrato. Il volume complessivo, inoltre, sarebbe rimasto entro i limiti dell’indice edificatorio consentito. A sostegno della propria tesi, la società richiamava anche la disciplina delle tolleranze costruttive prevista dall’art. 34-bis del D.P.R. 380/2001;
l’acquisto all’asta avrebbe dovuto tutelare l’affidamento della nuova proprietaria: la società sosteneva di non poter essere penalizzata per difformità edilizie riconducibili al precedente proprietario, considerato che l’immobile era stato acquistato nell’ambito di una procedura esecutiva immobiliare;
il Comune non avrebbe potuto rimettere in discussione la fascia di rispetto autostradale: secondo la ricorrente, la questione del vincolo autostradale doveva considerarsi già superata con il rilascio della concessione edilizia originaria. Il procedimento di sanatoria avrebbe dovuto limitarsi a verificare le difformità tra il progetto approvato e le opere realizzate, senza rivalutare, secondo la tesi della ricorrente, profili che avrebbero dovuto considerarsi assorbiti dal rilascio della concessione originaria;
l’immobile sarebbe ricaduto all’interno del centro abitato: la società contestava l’applicazione della disciplina sulle distanze delle costruzioni situate fuori dai centri abitati, sostenendo che il rilascio della concessione originaria da parte del commissario ad acta avesse implicitamente riconosciuto una diversa classificazione dell’area;
il diniego sarebbe stato carente sotto il profilo motivazionale: in via subordinata, la ricorrente lamentava che il Comune non avesse spiegato adeguatamente per quale ragione la fascia di rispetto autostradale, non considerata ostativa nel procedimento edilizio originario, costituisse ora un impedimento al rilascio della sanatoria.

Il TAR Molise respinge il ricorso.

Quando un volume inferiore può costituire comunque una difformità edilizia?

Il fatto che un edificio sia stato realizzato con una volumetria inferiore rispetto a quella prevista dal progetto non basta, da solo, a escludere l’esistenza di una difformità edilizia.

Nel caso esaminato dal TAR Molise, la ricorrente sosteneva che l’opera fosse sostanzialmente conforme perché era stato costruito soltanto uno dei due piani previsti e, quindi, con un volume complessivamente inferiore a quello assentito.

Il Collegio, però, non ha condiviso questa impostazione. Dalla documentazione di causa emergeva infatti che le differenze rispetto al progetto non si limitavano alla minore volumetria. Il piano realizzato, anziché corrispondere al piano terra previsto, risultava configurato come seminterrato; inoltre, dei due corpi scala indicati nel progetto ne era stato eseguito soltanto uno.

Per i giudici, quindi, non si trattava di una semplice riduzione quantitativa dell’intervento, ma di modifiche che incidevano sulla configurazione complessiva del manufatto rispetto al progetto autorizzato.

Il TAR ritiene quindi che tali difformità costituiscano abusi che avrebbero dovuto essere sanati attraverso il procedimento di cui all’art. 36 del D.P.R. 380/2001.

In termini operativi, il principio che emerge è chiaro: per valutare la conformità di un’opera non basta verificare cubatura e superficie. Occorre confrontare lo stato realizzato con il progetto assentito nel suo insieme, considerando anche la configurazione dei piani, le quote, gli elementi strutturali e distributivi e, più in generale, tutte le caratteristiche che definiscono l’intervento autorizzato.

Quando una minore volumetria può rientrare nelle tolleranze costruttive?

La ricorrente aveva provato a ricondurre le opere anche nell’ambito delle tolleranze costruttive, facendo leva sul fatto che il fabbricato realizzato presentasse dimensioni inferiori rispetto a quelle previste dal progetto.

Il TAR, però, esclude questa possibilità. Nel caso esaminato, infatti, il minore dimensionamento dell’edificio non rappresentava l’unica differenza rispetto al titolo assentito. Alle ridotte dimensioni si aggiungevano modifiche più ampie della configurazione progettuale, già rilevate dal Collegio, tra cui la diversa conformazione del piano realizzato e la mancata esecuzione di uno dei corpi scala previsti.

Il TAR richiama inoltre l’art. 34-bis, comma 2-bis, del D.P.R. 380/2001 e osserva che il minore dimensionamento dell’edificio può essere qualificato come tolleranza esecutiva solo in assenza dei vincoli di cui al D.Lgs. 42/2004. Nel caso concreto, invece, l’area risultava sottoposta a vincolo paesaggistico.

La sanatoria può essere valutata indipendentemente dal titolo edilizio originario?

Un altro passaggio centrale della decisione riguarda il rapporto tra la concessione edilizia originaria e la successiva richiesta di sanatoria delle opere realizzate in difformità.

Sul punto il TAR chiarisce che:

il procedimento ex art. 36 D.P.R. n. 380/01 si configura quale strumento di legittimazione edilizia degli abusi autonomo rispetto all’originaria concessione edilizia.

Il precedente titolo, quindi, non è sufficiente a rendere legittime le opere che siano state eseguite diversamente dal progetto assentito. Il Collegio precisa infatti che alla concessione originaria:

non è riconducibile alcun effetto di legittimazione rispetto alle difformità accertate.

Proprio perché le opere difformi non trovano copertura nel titolo iniziale, per la loro regolarizzazione è necessario uno specifico titolo in sanatoria. Nel caso esaminato questo principio assume particolare rilievo anche perché l’efficacia del precedente titolo edilizio era venuta meno senza che l’opera autorizzata fosse mai stata realizzata conformemente al progetto.

Ne deriva che, nel procedimento di sanatoria, l’amministrazione è chiamata a svolgere una verifica autonoma delle condizioni necessarie alla legittimazione delle opere. Il fatto che un determinato aspetto non sia stato esaminato in occasione del rilascio della concessione originaria non impedisce quindi che possa assumere rilievo nella successiva valutazione della sanatoria.

Quando la fascia di rispetto autostradale può impedire la sanatoria?

La ricorrente sosteneva che la distanza del manufatto dall’autostrada non potesse essere rivalutata in sede di sanatoria, dal momento che la concessione edilizia originaria era già stata rilasciata.

Il TAR respinge questa impostazione. Proprio perché il procedimento ex art. 36 del D.P.R. 380/2001 è autonomo rispetto al titolo originario, il fatto che la fascia di rispetto autostradale non sia stata esaminata in precedenza non impedisce che venga considerata nella successiva domanda di sanatoria.

Nel caso concreto, quindi, il vincolo derivante dalla fascia di rispetto autostradale assume rilievo autonomo nella verifica sulla possibilità di legittimare le opere difformi.

La sanatoria non costituisce infatti una semplice prosecuzione del vecchio titolo edilizio, né una sua correzione. Si tratta di un procedimento distinto, nel quale l’amministrazione deve verificare autonomamente se sussistano tutte le condizioni necessarie per regolarizzare l’intervento.

Un titolo edilizio può ridefinire implicitamente il centro abitato?

La ricorrente sosteneva che il rilascio della concessione edilizia originaria avesse implicitamente comportato una diversa delimitazione del centro abitato, con conseguenze anche sull’applicazione delle distanze previste rispetto alla viabilità autostradale.

Il TAR respinge questa tesi. Secondo il Collegio, la definizione del centro abitato rientra infatti nell’esercizio di potestà urbanistiche che richiedono l’adozione di specifici atti a carattere generale. Il rilascio di un singolo titolo edilizio non può quindi produrre, da solo, un effetto di ridefinizione della perimetrazione.

La sentenza esclude inoltre il vizio di disparità di trattamento prospettato dalla ricorrente. Il motivo è legato alla natura del potere esercitato dall’amministrazione: nel procedimento esaminato la valutazione è vincolata, mentre il TAR osserva che, trattandosi di un potere vincolato, il vizio di disparità di trattamento non è configurabile nei termini prospettati dalla ricorrente.

A ciò si aggiunge che, nel caso concreto, la ricorrente non aveva dimostrato l’effettiva omogeneità tra la propria situazione e quella indicata come termine di confronto.

L’acquisto all’asta tutela l’acquirente dagli abusi edilizi preesistenti?

La sentenza affronta anche la posizione di chi acquista un immobile nell’ambito di una procedura esecutiva e scopre, o comunque si trova a gestire, difformità edilizie realizzate in precedenza.

Nel caso esaminato, la società ricorrente sosteneva che la propria qualità di terzo acquirente dovesse essere considerata ai fini della tutela dell’affidamento, proprio perché non aveva realizzato personalmente le opere difformi.

Il TAR non condivide questa impostazione. Il Collegio afferma che, in assenza di una specifica previsione normativa, l’acquisto del bene all’esito di una procedura esecutiva non fa nascere, di per sé, un affidamento giuridicamente tutelabile rispetto all’abusività del manufatto.

La circostanza che l’immobile sia stato acquistato nell’ambito di una procedura esecutiva non attribuisce al nuovo proprietario, di per sé, un affidamento giuridicamente tutelabile rispetto alla regolarità delle opere né garantisce la possibilità di ottenere la sanatoria. In termini pratici, l’acquisto all’asta non equivale a una certificazione della regolarità edilizia del bene. Le eventuali difformità continuano a dover essere verificate e, quando necessario, regolarizzate secondo i presupposti previsti dalla disciplina applicabile.

Per questo, anche negli acquisti derivanti da procedure esecutive, resta fondamentale ricostruire il titolo edilizio, confrontarlo con lo stato di fatto e verificare preventivamente l’effettiva possibilità di sanare le irregolarità riscontrate.

Infine, la società chiedeva inoltre la condanna del Comune al rilascio del titolo e il risarcimento del danno. Anche queste domande vengono respinte.

Il TAR rileva che, una volta esclusa la spettanza della sanatoria, non sussiste il bene della vita la cui lesione avrebbe potuto determinare un danno ingiusto. Viene inoltre nuovamente esclusa l’esistenza di un affidamento tutelabile in capo alla ricorrente.

Il ricorso viene quindi respinto integralmente.

Approfondimenti

Per approfondire il tema leggi l’articolo dedicato agli abusi edilizi e alla sanatoria edilizia.

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