Sedici affidamenti allo stesso operatore: per ANAC è frazionamento artificioso
La reiterazione di incarichi sotto soglia per un servizio continuativo non può sostituire una gara. Per ANAC, importi calibrati, assenza di programmazione e riaffidamenti allo stesso operatore sono indici di illegittimità
Un servizio continuativo e programmabile non può essere suddiviso in affidamenti diretti di breve durata al solo scopo di mantenere ciascun contratto sotto soglia.
Con la delibera n. 287 del 14 luglio 2026, ANAC ha esaminato sedici affidamenti diretti disposti, tra il 2020 e il 2025, in favore dello stesso operatore economico per il servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani con sistema porta a porta.
Il valore complessivo degli affidamenti era pari a 651.000 euro oltre IVA. Secondo l’Autorità, la vicenda evidenzia un collegamento diretto tra mancata programmazione, frazionamento artificioso, violazione della rotazione e limitazione dell’accesso al mercato.
Il caso
La stazione appaltante aveva affidato il medesimo servizio allo stesso operatore attraverso sedici determinazioni, generalmente di durata trimestrale o quadrimestrale.
Ogni affidamento era stato mantenuto entro la soglia prevista per l’affidamento diretto. Il rapporto con l’impresa, tuttavia, proseguiva senza soluzione di continuità già dal 2018.
Solo nel febbraio 2025 l’amministrazione aveva indetto una procedura aperta per l’affidamento settennale del servizio. La gara si era conclusa con l’aggiudicazione a un diverso operatore economico.
L’aggiudicazione era stata impugnata dinanzi al giudice amministrativo. In attesa della decisione, la stazione appaltante aveva disposto un ulteriore affidamento diretto al precedente gestore, risultato non aggiudicatario e ultimo in graduatoria.
Le contestazioni dell’ANAC
Il procedimento di vigilanza ha riguardato 5 criticità principali:
frazionamento artificioso dell’appalto;
violazione del principio di rotazione;
mancata programmazione degli acquisti;
inadempimento degli obblighi di pubblicazione;
ulteriore affidamento diretto durante il contenzioso.
Il profilo relativo alla tracciabilità dei flussi finanziari è stato invece ricondotto ad una irregolarità formale, poiché pagamenti, fatture e CIG risultavano ricostruibili.
Frazionamento artificioso: conta il fabbisogno complessivo
Per ANAC, i sedici affidamenti non costituivano prestazioni autonome, ma segmenti temporali di un’unica commessa. Gli incarichi avevano infatti identità di:
oggetto;
destinatario;
ambito territoriale;
finalità.
La raccolta dei rifiuti rappresentava inoltre un servizio essenziale, continuativo e prevedibile. La suddivisione in periodi trimestrali o quadrimestrali risultava quindi incoerente con la natura della prestazione.
L’Autorità ha chiarito che:
«L’artificiosità del frazionamento […] è dimostrabile in via indiziaria, valorizzando la predeterminazione di importo e durata in funzione del mantenimento sotto soglia».
È stato violato, pertanto, l’art. 14, comma 6, del D.Lgs. 36/2023.
La conoscenza del territorio non giustifica il riaffidamento
La stazione appaltante aveva motivato la scelta del precedente gestore richiamando la sua conoscenza del territorio e le difficoltà operative che avrebbe incontrato una nuova impresa.
ANAC ha respinto questa motivazione. L’esperienza acquisita dall’uscente rappresenta proprio il vantaggio competitivo che la rotazione mira a neutralizzare.
Secondo la delibera:
«Il richiamo alla mera conoscenza del territorio da parte del contraente integra la tutela di una “rendita di posizione” che il codice mira a neutralizzare».
La deroga alla rotazione non può quindi basarsi sulla sola esperienza pregressa o sulla corretta esecuzione del contratto. L’art. 49, comma 4, del D.Lgs. 36/2023 richiede una motivazione puntuale sulla struttura del mercato, sull’effettiva assenza di alternative e sull’esecuzione del precedente rapporto. Tali presupposti devono essere verificati congiuntamente.
Mancata programmazione e affidamenti ripetuti
L’amministrazione non aveva inserito il servizio nei programmi biennali relativi agli esercizi precedenti al triennio 2025-2027. Per ANAC, non si tratta di una semplice carenza formale:
«Le carenze della programmazione costituiscono il presupposto oggettivo che rende possibile il frazionamento degli affidamenti».
La corretta programmazione consente infatti di stimare il valore reale della commessa, individuare la procedura applicabile e prevenire affidamenti ripetuti non giustificati.
Il ricorso non sospende automaticamente la stipula
La semplice pendenza di un giudizio non consente di mantenere in servizio il contraente uscente.
Nel caso esaminato non era stata presentata una domanda cautelare. Non operava quindi lo stand still processuale previsto dall’art. 18 del Codice.
ANAC ha invitato la stazione appaltante a recedere dall’ulteriore affidamento diretto e a sottoscrivere tempestivamente il contratto con l’aggiudicatario della gara.
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