Sanatoria Salva Casa: il Comune può respingerla senza preavviso?

Una SCIA in sanatoria (art. 36-bis D.P.R. 380/2001) può essere negata senza comunicare preventivamente i motivi ostativi? L’ordine di demolizione già adottato resta legittimo se il diniego della sanatoria viene annullato?

Il TAR Campania, con la sentenza n. 4920/2026, analizza questi temi approfondendo la questione relativa alla trasformazione di alcuni locali interrati originariamente rappresentati come cantine e depositi, ma utilizzati secondo l’accertamento comunale come spazi dell’attività commerciale destinati anche alla permanenza della clientela.

Il TAR, da un lato, conferma la legittimità dell’ordine di ripristino; dall’altro, annulla il diniego della SCIA in sanatoria perché il Comune non aveva preventivamente comunicato i motivi ostativi ai sensi dell’art. 10-bis della legge 241/1990.
Prima di respingere integralmente la pratica può essere necessario verificare, in contraddittorio con il privato, la percorribilità di soluzioni alternative, compresa l’individuazione delle opere non sanabili da rimuovere e degli eventuali interventi necessari, al fine di consentire la possibile sanatoria delle opere residue.

Il caso: dai locali deposito agli spazi destinati alla clientela

La vicenda riguarda la legittimità di un’ordinanza comunale di ripristino dello stato dei luoghi e del successivo diniego di una SCIA in sanatoria presentata ai sensi dell’art. 36-bis del D.P.R. 380/2001, con riferimento ad alcune opere realizzate in locali seminterrati destinati formalmente a deposito e conservazione di vini, ma ritenuti dal Comune utilizzati anche per l’attività commerciale e la somministrazione al pubblico.

A seguito di un sopralluogo, l’Amministrazione ha contestato diverse difformità, tra cui soppalchi, servizi igienici ritenuti dal Comune non conformi, difformità relative ai varchi realizzati nella muratura portante e il mutamento di destinazione d’uso contestato dei locali interrati. La società ha quindi presentato una SCIA in sanatoria, successivamente respinta dal Comune.

Tra le motivazioni del diniego, l’Amministrazione ha ritenuto che la disciplina introdotta dal “Salva Casa” non fosse applicabile ai locali seminterrati in assenza di una specifica normativa regionale di recepimento, contestando inoltre il mancato rispetto dei requisiti igienico-sanitari e di sicurezza e la rilevanza urbanistica del cambio di destinazione d’uso, ritenuto idoneo a determinare un incremento del carico urbanistico e degli standard urbanistici.

La società ha impugnato i provvedimenti, sostenendo la sanabilità delle opere alla luce del “Salva Casa”, la conformità dei locali sotto il profilo igienico-sanitario e di sicurezza e l’assenza di un effettivo incremento del carico urbanistico derivante dal mutamento di destinazione d’uso. Ha inoltre contestato l’omessa comunicazione dei motivi ostativi prevista dall’art. 10-bis della legge 241/1990.

Con il ricorso, la parte ricorrente ha contestato la legittimità dell’ordinanza di ripristino con riferimento alle opere ancora oggetto di contestazione, precisando di avere, nel frattempo, rimosso i soppalchi e prodotto una relazione tecnica asseverata volta a dimostrare la conformità delle opere strutturali realizzate in corrispondenza dei varchi di collegamento tra i locali interrati.

A sostegno delle proprie ragioni, la parte ricorrente ha articolato i successivi motivi di ricorso:

violazione dell’art. 10-bis della legge 241/1990: la parte ricorrente contesta l’omessa comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento della SCIA in sanatoria. Secondo i ricorrenti, ciò avrebbe impedito di instaurare un adeguato contraddittorio con il Comune e di fornire chiarimenti e documentazione tecnica utili a superare le criticità rilevate dall’Amministrazione;
errata applicazione dell’art. 23-ter del D.P.R. 380/2001 e del “Salva Casa”: viene contestata l’esclusione dell’applicabilità della nuova disciplina ai locali seminterrati in assenza di una specifica normativa regionale. I ricorrenti sostengono inoltre che i locali interessati costituiscano un’unica unità immobiliare a seguito dell’accorpamento dei subalterni e che il mutamento di destinazione d’uso, riguardando funzioni appartenenti al settore terziario, non comporti un incremento del carico urbanistico né degli standard urbanistici;
rispetto dei requisiti igienico-sanitari e di sicurezza: la parte ricorrente contesta i rilievi del Comune relativi alle altezze interne, all’aerazione e alle vie di fuga, ritenendoli generici e non adeguatamente supportati dall’istruttoria. A sostegno della propria posizione richiama la documentazione tecnica asseverata, che attesterebbe la conformità dei locali, comprese le deroghe previste per i locali seminterrati e la presenza di adeguati sistemi di ventilazione e ricambio d’aria;
legittimità del mutamento di destinazione d’uso: viene contestata la qualificazione del cambio di destinazione d’uso dei locali interrati come intervento urbanisticamente rilevante. Secondo i ricorrenti, alla luce della disciplina statale sopravvenuta e della normativa regionale, il mutamento non determinerebbe un incremento del fabbisogno di standard urbanistici e sarebbe pertanto compatibile con la disciplina urbanistica vigente nella zona in cui ricade l’immobile.

Quando un mutamento di destinazione d’uso assume rilevanza urbanistica?

Il giudice ha ritenuto infondato il complesso delle contestazioni relative all’ordinanza di ripristino. Dalla documentazione esaminata è emerso, infatti, che le opere assentite con la SCIA del 1° luglio 2015 e con le successive pratiche edilizie del 2018 riguardavano interventi di manutenzione straordinaria e restauro conservativo sui locali interrati, qualificati come vani accessori destinati a cantine e depositi.

Nelle pratiche edilizie non risultava invece autorizzato alcun mutamento di destinazione d’uso dei locali, né emergevano elementi dai quali il Comune potesse desumere la loro trasformazione in spazi destinati all’attività commerciale e alla permanenza della clientela. Anche la successiva SCIA commerciale del 2018 indicava tali ambienti come “cantine/esposizione vini”, senza rappresentarli come sale destinate alla somministrazione.

Secondo il giudice, quindi, il Comune ha correttamente accertato un mutamento di destinazione d’uso realizzato in assenza del necessario titolo edilizio. Non è stata ritenuta condivisibile neppure la tesi secondo cui tale mutamento non avrebbe rilevanza urbanistica perché le destinazioni artigianale e commerciale appartengono alla medesima macro-categoria urbanistica. Ciò che rileva, infatti, è il concreto passaggio da locali accessori destinati a deposito e cantina a superfici principali utilizzate per la ristorazione e la permanenza del pubblico, trasformazione idonea a incidere sul carico urbanistico e sui requisiti edilizi dei locali.

Il giudice ha inoltre evidenziato che le superfici interrate non risultavano censite nell’anagrafe edilizia comunale né comprese nel calcolo delle superfici terziarie già assentite per l’edificio. Esse costituivano, pertanto, superfici ulteriori rispetto a quelle autorizzate, non automaticamente utilizzabili per l’attività commerciale, risultando inoltre esaurita, secondo quanto accertato nel procedimento, la capacità edificatoria assentibile con riferimento alle superfici terziarie dell’edificio.

Quando un intervento edilizio non può essere considerato semplice risanamento conservativo?

Sono state ritenute infondate anche le argomentazioni relative alla qualificazione degli interventi come semplici opere di risanamento conservativo. Gli elaborati progettuali evidenziavano, infatti, una significativa modifica delle caratteristiche plano-altimetriche dei locali, compreso l’incremento dell’altezza interna di alcuni ambienti da circa 2,00 m a 2,80 m. Altri vani, invece, presentavano altezze comprese tra 2,40 m e 2,55 m, compatibili con la destinazione accessoria a cantina, ma non con l’utilizzo come locali principali destinati alla permanenza del pubblico, per i quali la disciplina applicabile richiedeva un’altezza minima di 2,70 m.

Il giudice ha quindi concluso che, qualora l’effettiva destinazione dei locali fosse stata rappresentata sin dall’inizio, gli interventi non avrebbero potuto essere assentiti nei termini richiesti, in quanto mancavano i necessari requisiti urbanistico-edilizi e igienico-sanitari per l’utilizzo dei vani come sale per la somministrazione.

SCIA in sanatoria ex art. 36-bis: il Comune deve comunicare il preavviso di rigetto?

Diversa è stata invece la valutazione relativa al diniego della SCIA in sanatoria. Su questo punto il giudice ha accolto la censura relativa alla violazione dell’art. 10-bis della legge 241/1990, ritenendola assorbente rispetto alle ulteriori contestazioni.

L’Amministrazione, infatti, avrebbe dovuto comunicare preventivamente i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, consentendo alla parte interessata di presentare osservazioni e documentazione prima dell’adozione del provvedimento negativo. Tale obbligo assume particolare rilievo nel procedimento ex art. 36-bis, poiché il contraddittorio avrebbe potuto consentire di individuare le eventuali opere da rimuovere per conformare l’istanza alla disciplina vigente e consentire l’eventuale sanatoria delle opere residue, secondo quanto previsto dal comma 2 della disposizione.

Il mancato preavviso di rigetto ha quindi impedito alla società di partecipare pienamente al procedimento e di prospettare, nel contraddittorio procedimentale, eventuali soluzioni alternative al rigetto integrale dell’istanza, che l’Amministrazione avrebbe dovuto valutare. Per tale ragione, il diniego della sanatoria è stato annullato. L’annullamento del diniego ha natura procedimentale e non equivale al riconoscimento della sanabilità delle opere. Avendo ritenuto fondata, con valore assorbente, la censura relativa all’art. 10-bis, il TAR non ha esaminato nel merito le ulteriori contestazioni contro il diniego, comprese quelle relative all’applicabilità della nuova disciplina ai locali seminterrati, all’art. 23-ter e alla sussistenza dei requisiti sostanziali per la sanatoria. Tali valutazioni dovranno essere nuovamente effettuate dal Comune.

L’accoglimento di questo motivo, tuttavia, non ha comportato l’annullamento dell’ordinanza di ripristino. Il giudice ha precisato che la presentazione di un’istanza di accertamento di conformità non incide sulla legittimità dell’ordine demolitorio, ma può incidere sulla sua efficacia. Il Comune dovrà quindi riesaminare l’istanza alla luce delle indicazioni della sentenza, potendo anche subordinare l’esecuzione della demolizione all’esito della domanda di sanatoria.

In conclusione, il ricorso è stato accolto solo parzialmente: il TAR ha annullato il diniego della sanatoria per violazione dell’art. 10-bis della legge 241/1990 e ha invece respinto le censure contro l’ordinanza di ripristino, confermando la correttezza dell’esercizio del potere repressivo comunale rispetto al mutamento d’uso accertato. Il rigetto dell’impugnazione dell’ordine di ripristino, tuttavia, non condiziona direttamente o indirettamente il nuovo esame della SCIA in sanatoria: il Comune dovrà rivalutare autonomamente l’istanza secondo le indicazioni fornite dalla sentenza.

Approfondimenti

Per approfondire il tema, leggi l’articolo dedicato al Decreto Salva Casa, SCIA in sanatoria e sanatoria edilizia.

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