Quando una miglioria nell’offerta tecnica diventa una variante sostanziale?
Il Consiglio di Stato chiarisce il confine tra migliorie progettuali e varianti sostanziali negli appalti pubblici. I criteri sul quadro autorizzatorio della PA
Quando una proposta migliorativa contenuta nell’offerta tecnica supera il limite della semplice ottimizzazione e diventa una variante sostanziale, quindi inammissibile?
A fornire un criterio operativo è il Consiglio di Stato, Sezione V, con la sentenza n. 6546/2026, pubblicata il 20 agosto 2026.
La decisione riguarda un appalto integrato per la progettazione esecutiva e la realizzazione di una nuova arteria stradale in un Comune, del valore di oltre 6,6 milioni di euro, da aggiudicare con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Il caso è interessante perché mette a fuoco un tema che si colloca a monte della fase esecutiva: non si tratta, quindi, della variante in corso d’opera nei lavori pubblici disciplinata dall’art. 120 del D.Lgs. 36/2023, che riguarda le modifiche del contratto durante il periodo di efficacia, ma della legittimità delle soluzioni tecniche proposte dai concorrenti nell’ambito dell’offerta.
Il caso: pista ciclabile e rotatoria sono migliorie o varianti?
La seconda classificata aveva contestato il punteggio attribuito al raggruppamento aggiudicatario, sostenendo che alcune soluzioni premiate dalla commissione non potessero essere qualificate come semplici migliorie.
In particolare, la realizzazione di una pista ciclabile e di una rotatoria avrebbe comportato, secondo l’appellante, una modifica sostanziale del progetto e del “quadro autorizzatorio” definito dalla stazione appaltante. La contestazione riguardava anche le aree necessarie alla realizzazione delle opere, non ancora nella disponibilità giuridica del Comune. Da qui la tesi secondo cui le proposte dell’aggiudicatario introducevano elementi nuovi e non ancora assentiti, con conseguente inammissibilità dell’offerta tecnica.
Il Consiglio di Stato, confermando la decisione del TAR, respinge questa ricostruzione.
Il criterio decisivo: il “quadro autorizzatorio” già delineato dalla PA
Il passaggio centrale della sentenza è la distinzione tra due categorie di proposte migliorative.
Sono inammissibili le migliorie che, per iniziativa esclusiva del concorrente, determinano una modifica sostanziale del quadro autorizzatorio già concepito dalla stazione appaltante. Una soluzione completamente nuova potrebbe infatti richiedere il vaglio di altre amministrazioni o autorità chiamate a tutelare specifici interessi pubblici, introducendo incertezza sull’effettiva autorizzabilità dell’opera e possibili ritardi nella procedura.
Sono invece ammissibili le migliorie che si collocano all’interno di un quadro autorizzativo già delineato, almeno nelle sue linee essenziali, dalla stessa amministrazione.
Nel caso esaminato, pista ciclabile e rotatoria erano già contemplate in strumenti urbanistici e convenzioni in essere: il piano di lottizzazione dell’area interessata prevedeva espressamente entrambe le opere.
Per Palazzo Spada, dunque, il concorrente non aveva introdotto interventi estranei alle scelte pubbliche, ma aveva sviluppato tecnicamente soluzioni già concepite “a monte” dalla stazione appaltante.
Autorizzazioni e disponibilità delle aree possono arrivare dopo la gara
La sentenza chiarisce anche il momento in cui devono essere perfezionate autorizzazioni e disponibilità delle aree.
Secondo il Consiglio di Stato, quando la proposta tecnica si inserisce in una scelta pianificatoria già effettuata dalla PA, la concreta acquisizione delle autorizzazioni e la disponibilità effettiva delle aree possono essere rinviate a un momento successivo alla gara.
La ragione è pratica: proprio la proposta tecnica dell’aggiudicatario può consentire di definire con maggiore precisione il perimetro dell’intervento e, quindi, le aree realmente necessarie e gli ulteriori passaggi autorizzativi.
In questa prospettiva, afferma il Consiglio di Stato, il quadro autorizzatorio non viene “modificato”, ma “implementato” attraverso le opzioni tecniche e progettuali formulate dal concorrente e successivamente valutate dalla commissione.
È questo elemento che separa la miglioria ammissibile dalla variante sostanziale.
La variante sostanziale va dimostrata
L’appellante sosteneva inoltre che la rotatoria proposta modificasse in modo sostanziale il tracciato previsto nel progetto di piano. Anche questa censura viene respinta, perché formulata in modo generico.
Il Consiglio di Stato evidenzia che non basta qualificare una modifica come “sostanziale”: occorre spiegare concretamente perché la modifica debba essere considerata tale. Nel caso specifico, l’appellante si era limitata ad affermare la sostanzialità della modifica del tracciato senza indicarne le ragioni.
Il principio ha una ricaduta pratica importante nel contenzioso sulle offerte tecniche. Chi contesta una miglioria non può limitarsi a contrapporre la propria valutazione a quella della commissione, ma deve individuare elementi concreti dai quali emerga il superamento dei limiti progettuali e autorizzativi definiti dalla stazione appaltante.
Il limite del sindacato sulla discrezionalità tecnica
La sentenza affronta anche numerose contestazioni relative al punteggio tecnico, riguardanti, tra l’altro, cedimenti stradali, sottofondazione, durabilità del pacchetto stradale, emissioni sonore, inserimento ambientale, gestione idraulica, struttura tecnico-operativa e BIM.
Su questi aspetti il Consiglio di Stato ribadisce che le valutazioni della commissione rientrano nella discrezionalità tecnica della PA e il sindacato del giudice deve limitarsi ai casi di macroscopica illogicità o palese erroneità. Non è quindi sufficiente proporre una valutazione tecnica alternativa o un giudizio semplicemente sovrapponibile a quello espresso dalla commissione.
Anche la presunta eccessiva rapidità nella valutazione delle offerte non è di per sé sufficiente a dimostrare l’inattendibilità del giudizio: la contestazione deve essere accompagnata da specifiche censure sul risultato finale della valutazione.
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