Procedura PAS: quando e come si applicano le regole del Testo Unico Rinnovabili?
Nella procedura abilitativa semplificata, richieste di chiarimenti tardive e sospensioni superiori ai limiti di legge prorogano il procedimento? In assenza di una conclusione negativa tempestiva o di un dissenso qualificato, la PAS si perfeziona?
La sentenza del TAR Lombardia, n. 975/2026, relativa alla riconversione di un impianto esistente da biogas a biometano, interviene sull’applicazione dell’art. 8 del D.Lgs. 190/2024 stabilendo che, se entro il termine previsto non viene comunicata la conclusione negativa della conferenza di servizi e non interviene un dissenso qualificato di un’amministrazione preposta alla tutela di interessi sensibili, il titolo abilitativo si perfeziona senza prescrizioni.
Il successivo diniego comunale è quindi illegittimo.
Il caso
Una società operante nel settore delle energie rinnovabili era subentrata nella gestione di un impianto già autorizzato per la produzione di energia elettrica da biogas ottenuto da biomasse agricole.
La società aveva presentato al Comune una pratica FER-PAS per riconvertire l’impianto alla produzione di biometano mediante digestione anaerobica di biomasse ed effluenti zootecnici.
Il progetto prevedeva:
la modifica dell’impianto esistente;
la realizzazione di nuove opere in adiacenza al sito;
la produzione di biometano;
l’immissione del gas nella rete di trasporto.
Poiché l’intervento richiedeva atti di assenso di più amministrazioni, il Comune aveva avviato una conferenza di servizi semplificata e asincrona.
Durante il procedimento erano intervenute richieste di chiarimenti e integrazioni relative, tra l’altro, a:
traffico e viabilità;
gestione e movimentazione del digestato;
impatto acustico;
emissioni odorigene;
monitoraggio ambientale;
tutela della falda;
sicurezza antincendio;
possibile presenza di elementi di interesse archeologico.
Il Comune aveva quindi sospeso il procedimento e, dopo diversi mesi, aveva concluso negativamente la conferenza di servizi. A questa determinazione era seguito il rigetto definitivo della PAS.
La società aveva impugnato entrambi i provvedimenti, sostenendo che fossero stati adottati quando il titolo si era già perfezionato per decorso del termine.
I motivi del ricorso
La ricorrente ha impugnato il provvedimento di diniego articolando i seguenti motivi di ricorso:
violazione dell’art. 8 del D.Lgs. 190/2024: per avere il Comune adottato il diniego oltre il termine massimo previsto dalla normativa, con conseguente perfezionamento del titolo secondo il particolare meccanismo previsto dall’art. 8, in assenza di una tempestiva determinazione conclusiva negativa o di un dissenso congruamente motivato espresso da un’amministrazione preposta alla tutela degli interessi sensibili;
illegittimità del provvedimento anche nell’ipotesi di applicazione della disciplina previgente di cui all’art. 6 del D.Lgs. 28/2011, qualora fosse stata ritenuta non applicabile la disciplina introdotta dal D.Lgs. 190/2024;
illegittimo esercizio del potere da parte del Comune, che avrebbe fondato il diniego su valutazioni di carattere ambientale e sanitario eccedenti il proprio ruolo nell’ambito della conferenza di servizi e in contrasto con le determinazioni delle amministrazioni tecnicamente competenti;
violazione delle garanzie procedimentali e difetto di motivazione, per l’omessa valutazione delle integrazioni documentali presentate dalla società, l’insufficiente motivazione del diniego e l’erronea valutazione dei profili relativi alla viabilità, alla gestione del digestato, all’impatto acustico e al monitoraggio ambientale;
violazione del principio di parità di trattamento, poiché, in procedimenti analoghi riguardanti impianti ubicati nel medesimo territorio, l’amministrazione avrebbe consentito il perfezionamento della PAS senza indire la conferenza di servizi né richiedere ulteriori integrazioni istruttorie.
Il D.Lgs. 190/2024 opera immediatamente? Quale disciplina si applica alle procedure già in corso?
Con il primo motivo di ricorso la società ha sostenuto l’illegittimità del diniego, deducendo che il provvedimento fosse stato adottato oltre il termine massimo previsto dall’art. 8 del D.Lgs. 190/2024, alla cui scadenza la norma collega il perfezionamento del titolo in presenza delle ulteriori condizioni stabilite dalla legge.
Secondo la ricorrente, essendo la PAS stata presentata dopo l’entrata in vigore del nuovo decreto, trovava applicazione la disciplina che prevede il perfezionamento automatico del titolo qualora, entro sessanta giorni dalla presentazione del progetto (salva l’eventuale sospensione per un massimo di quindici giorni in caso di richiesta di integrazioni), l’amministrazione non comunichi la conclusione negativa della conferenza di servizi e non sia stato espresso un motivato dissenso da parte delle amministrazioni preposte alla tutela degli interessi sensibili.
Il TAR ha preliminarmente chiarito che alla PAS trovava applicazione l’art. 8 del D.Lgs. 190/2024, essendo l’istanza stata presentata dopo l’entrata in vigore del decreto, respingendo la tesi dell’amministrazione secondo cui avrebbe continuato a trovare applicazione la disciplina previgente. Il termine di 180 giorni previsto per l’adeguamento delle Regioni e degli enti locali non differisce l’applicazione delle nuove disposizioni statali sulla PAS. Secondo il TAR, tale termine riguarda l’adeguamento della normativa regionale e locale, non la successione tra la precedente disciplina statale e quella introdotta dal D.Lgs. 190/2024.
Il D.Lgs. 190/2024 è entrato in vigore il 30 dicembre 2024. In base al regime transitorio, la disciplina previgente continua ad applicarsi alle procedure per le quali, a tale data, risultava già completata la verifica di completezza della documentazione, salva la facoltà del proponente di optare per il nuovo regime. La nuova disciplina si applica invece alle istanze presentate dopo il 30 dicembre 2024 e anche a quelle anteriori per le quali, alla medesima data, la verifica documentale non era stata ancora completata.
Il Collegio ha inoltre precisato che, nel regime normativo applicabile alla procedura esaminata, la riduzione di un terzo dei termini prevista per gli impianti localizzati in aree idonee riguardava esclusivamente il procedimento di autorizzazione unica e non anche la procedura abilitativa semplificata.
Quanto tempo ha il Comune per concludere la PAS? Quando una richiesta di integrazioni sospende il termine?
Ricostruita la scansione temporale del procedimento, il giudice ha rilevato che il termine massimo di conclusione della PAS era stato superato. La prima richiesta di integrazioni, formulata dal Comune poco dopo la presentazione del progetto, ha legittimamente sospeso il termine per il periodo intercorso fino alla risposta del proponente, quantificato dal TAR in tredici giorni.
Il Comune aveva successivamente disposto un’ulteriore sospensione di trenta giorni, in attesa della risposta del proponente alle richieste istruttorie degli enti. Il TAR ha ritenuto questa sospensione illegittima perché le richieste erano state formulate oltre il termine di dieci giorni dalla convocazione della conferenza e perché la durata della sospensione superava il limite massimo di quindici giorni previsto dall’art. 8 del D.Lgs. 190/2024.
Secondo il TAR, tale disciplina speciale, diretta ad accelerare la realizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili, prevale sulla disciplina generale della legge 241/1990 e non consente sospensioni disposte al di fuori dei presupposti, dei termini e della durata massima stabiliti dall’art. 8 del D.Lgs. 190/2024.
Il Collegio ha inoltre accertato che, entro il termine utile per la conclusione del procedimento, nessuna delle amministrazioni competenti alla tutela dell’ambiente, della salute o degli altri interessi sensibili aveva espresso un dissenso motivato idoneo a impedire il perfezionamento del titolo. In particolare, l’autorità ambientale e quella sanitaria non avevano espresso un dissenso, ma si erano limitate a richiedere chiarimenti e integrazioni documentali. Gli altri contributi acquisiti consistevano, a seconda dei casi, in pareri favorevoli, prescrizioni, comunicazioni di assenza di profili ostativi o osservazioni sul progetto.
È stato altresì evidenziato che il Comune, dopo avere ricevuto le integrazioni del proponente, non le aveva trasmesse alle amministrazioni che le avevano richieste. Aveva quindi valutato autonomamente la documentazione, senza consentire agli enti competenti di verificare se i chiarimenti forniti fossero adeguati.
Le richieste dell’autorità ambientale e di quella sanitaria erano state inoltre formulate oltre il termine di dieci giorni dalla convocazione della conferenza previsto dall’art. 8, comma 8, lettera a), del D.Lgs. 190/2024.
Sulla base di tali considerazioni, il TAR ha concluso che, alla scadenza del termine calcolato tenendo conto della sola sospensione legittima, il titolo abilitativo si era perfezionato senza prescrizioni, poiché non era stata comunicata una conclusione negativa della conferenza e non era intervenuto un dissenso qualificato tempestivo. Ne è derivata l’illegittimità della successiva determinazione conclusiva della conferenza di servizi e del provvedimento di diniego, adottati quando il titolo si era ormai perfezionato. Il TAR ha escluso anche l’inefficacia automatica prevista dall’art. 2, comma 8-bis, della legge 241/1990, perché tale disposizione non richiama il termine speciale dell’art. 8, comma 8, del D.Lgs. 190/2024 e, in quanto norma di stretta interpretazione, non può essere estesa oltre i casi espressamente previsti.
Esaminato il primo motivo di ricorso e accertata la formazione del titolo abilitativo per decorso dei termini previsti dall’art. 8 del D.Lgs. 190/2024, il TAR ha dichiarato assorbiti tutti gli ulteriori motivi di impugnazione. In particolare, è stato ritenuto assorbito il motivo, formulato in via subordinata, con cui la ricorrente invocava l’applicazione della previgente disciplina della PAS, nonché quello con cui la ricorrente sosteneva che il Comune avesse valutato autonomamente profili ambientali e sanitari, senza attenersi alle determinazioni delle amministrazioni tecnicamente competenti. Una volta accertato che il titolo si era già perfezionato e che il diniego era stato adottato tardivamente, il TAR ha ritenuto superfluo esaminare gli ulteriori vizi dedotti. Il loro eventuale accoglimento non avrebbe infatti prodotto un’utilità aggiuntiva, poiché il Comune non poteva più esercitare ordinariamente il potere di diniego.
Per le medesime ragioni sono stati dichiarati assorbiti anche i motivi concernenti i vizi procedimentali e di motivazione del diniego, tra cui l’omessa valutazione delle integrazioni documentali prodotte dal proponente, l’insufficienza della motivazione, la mancata indicazione delle modifiche necessarie ai fini dell’assenso e le contestazioni relative alle valutazioni su viabilità, digestato, impatto acustico e monitoraggio ambientale. È stata altresì assorbita la censura di disparità di trattamento fondata sul diverso comportamento tenuto dall’amministrazione in procedimenti analoghi.
In conclusione, il TAR ha annullato il provvedimento finale di diniego e la determinazione conclusiva negativa della conferenza di servizi, adottati quando il titolo abilitativo si era già perfezionato senza prescrizioni.
Il Collegio ha accertato la formazione del titolo nella motivazione, poiché tale verifica era necessaria per annullare gli atti tardivi. Non ha però inserito un’autonoma dichiarazione di accertamento nel dispositivo, ritenendo che l’annullamento degli atti impugnati garantisse già una tutela piena. L’effetto conformativo della sentenza impedisce al Comune di reiterare il diniego attraverso l’ordinario esercizio del potere, restando salva soltanto l’eventuale autotutela, in presenza dei presupposti e nel rispetto delle garanzie previste dalla legge.
Approfondimenti
Per approfondire il tema, leggi l’articolo dedicato al Testo Unico sulle Rinnovabili (D.Lgs. 190/2024): guida, testo aggiornato, giurisprudenza. Per la progettazione degli impianti FER, che può richiedere l’applicazione delle nuove disposizioni normative, può inoltre essere utile un software fotovoltaico dedicato alla progettazione e alla simulazione economica degli impianti fotovoltaici, in grado di supportare la valutazione tecnica ed economica di diverse tipologie di installazioni connesse alla rete elettrica.
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