Principio di equivalenza negli appalti pubblici: cos’è, come funziona e quando si applica

Il principio di equivalenza consente di proporre soluzioni tecniche diverse da quelle indicate nella documentazione di gara, purché soddisfino i requisiti richiesti. Ecco come applicarlo, dimostrarlo e verificarlo negli appalti pubblici, con un focus sui prodotti da costruzione

Negli appalti pubblici, la descrizione delle caratteristiche tecniche di un’opera, di una fornitura o di un servizio può incidere direttamente sulla concorrenza. Requisiti eccessivamente restrittivi, riferimenti a specifici prodotti o prescrizioni formulate intorno a una determinata tecnologia rischiano di limitare la partecipazione degli operatori economici, anche quando il mercato offre soluzioni alternative capaci di garantire prestazioni analoghe.

È in questo contesto che assume rilievo il principio di equivalenza, uno degli strumenti attraverso i quali il Codice dei contratti pubblici tutela l’apertura del mercato e favorisce la concorrenza nelle procedure di affidamento.

Il principio trova applicazione in ambiti differenti.

Nell’ambito delle specifiche tecniche permette di proporre prodotti, materiali, tecnologie e soluzioni alternative capaci di soddisfare i requisiti della gara.

Assume inoltre particolare rilievo per i prodotti da costruzione e, secondo una disciplina distinta, per i contratti collettivi nazionali di lavoro (CCNL), rispetto ai quali l’equivalenza riguarda le tutele economiche e normative dei lavoratori.

L’equivalenza tecnica, tuttavia, non coincide con la semplice somiglianza tra prodotti e non attribuisce all’offerente una libertà illimitata di modificare le prescrizioni progettuali. Richiede una valutazione tecnica fondata sulle caratteristiche prestazionali, funzionali e qualitative della soluzione proposta.

Conoscere i limiti e le modalità applicative del principio è essenziale per predisporre correttamente le specifiche tecniche, formulare offerte conformi e gestire le verifiche durante l’esecuzione dell’appalto.

Cos’è il principio di equivalenza negli appalti pubblici

Negli appalti pubblici, l’equivalenza consente, nei casi e alle condizioni previsti dalla disciplina applicabile, di riconoscere soluzioni o condizioni differenti da quelle individuate nella documentazione di gara, purché soddisfino i requisiti richiesti. L’equivalenza delle specifiche tecniche riguarda le prestazioni delle soluzioni offerte; l’equivalenza dei CCNL riguarda invece il livello delle tutele garantite ai lavoratori.

Per le specifiche tecniche, i riferimenti principali sono l’articolo 79 del D.Lgs. 36/2023 e l’Allegato II.5 del D.Lgs. 36/2023. L’equivalenza dei contratti collettivi di lavoro è invece disciplinata dall’art. 11 e dall’Allegato I.01 del medesimo Codice. La disciplina mira a evitare che la formulazione delle prescrizioni tecniche si trasformi in uno strumento di limitazione ingiustificata della concorrenza.

Il principio persegue tre obiettivi fondamentali:

garantire l’accesso alle gare anche agli operatori che utilizzano soluzioni tecniche differenti;
favorire l’innovazione tecnologica e l’impiego di materiali e prodotti alternativi;
assicurare che la valutazione delle offerte privilegi il soddisfacimento delle esigenze della stazione appaltante rispetto alla corrispondenza meramente formale a una determinata soluzione.

Il parametro decisivo è dunque la capacità della soluzione proposta di garantire le prestazioni richieste, nel rispetto delle condizioni stabilite dalla documentazione di gara e della normativa applicabile.

In quali ambiti si applica il principio di equivalenza negli appalti pubblici?

Il principio di equivalenza assume rilievo principalmente in tre ambiti:

specifiche tecniche e soluzioni progettuali: riguarda prodotti, sistemi, tecnologie e soluzioni tecniche che, pur differenti da quelle descritte nel capitolato, soddisfano i requisiti prescritti. Le eventuali soluzioni progettuali alternative devono essere ammesse dalla disciplina applicabile alla procedura;
prodotti da costruzione: riguarda l’idoneità dei prodotti alternativi a soddisfare le caratteristiche tecniche e prestazionali richieste dall’appalto, nel rispetto della normativa europea applicabile;
contratti collettivi nazionali di lavoro (CCNL): riguarda la possibilità di applicare un contratto collettivo diverso da quello individuato nella documentazione di gara, a condizione che siano garantite tutele equivalenti ai lavoratori.

I tre ambiti presentano presupposti e criteri di verifica differenti. In particolare, l’equivalenza dei CCNL non riguarda le prestazioni tecniche dell’offerta, ma le condizioni contrattuali dei lavoratori.

Il principio di equivalenza e le specifiche tecniche

Le specifiche tecniche definiscono le caratteristiche richieste per lavori, servizi e forniture e costituiscono il principale ambito applicativo del principio di equivalenza. Negli appalti di lavori possono riguardare, tra l’altro, le caratteristiche dei materiali, i livelli di prestazione, la sicurezza, le dimensioni, i metodi di prova, le procedure di controllo e le caratteristiche ambientali.

Secondo l’Allegato II.5 del D.Lgs. 36/2023, le specifiche possono essere formulate attraverso requisiti prestazionali o funzionali, mediante riferimenti a norme tecniche oppure combinando tali modalità.

Quando la stazione appaltante richiama determinate norme o specifiche tecniche, deve rispettare le condizioni previste dalla disciplina sull’equivalenza. L’operatore economico può dimostrare, con mezzi appropriati, che la soluzione proposta soddisfa in maniera equivalente i requisiti individuati.

Il confronto deve riguardare le caratteristiche effettivamente richieste dalla gara. La diversa tecnologia utilizzata non esclude di per sé l’equivalenza, ma la soluzione proposta deve dimostrare il rispetto delle prestazioni essenziali e dei requisiti inderogabili.

Specifiche prestazionali e specifiche descrittive

La distinzione assume particolare importanza nella progettazione e nella predisposizione dei capitolati. Una specifica descrittiva individua caratteristiche tecniche puntuali di un prodotto o di una soluzione. Una specifica prestazionale, invece, definisce il risultato che il prodotto o il sistema deve assicurare.

Ad esempio, per un componente destinato all’isolamento termico di un edificio, il capitolato può individuare una particolare soluzione costruttiva oppure definire le prestazioni termiche, meccaniche, di durabilità e di sicurezza richieste. Nel secondo caso, la documentazione tecnica lascia generalmente maggiore spazio all’impiego di prodotti differenti, purché compatibili con il progetto e capaci di soddisfare tutti i requisiti pertinenti.

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Quando l’equivalenza non è ammessa
Consiglio di Stato n. 7115/2026

Il principio di equivalenza non permette di superare requisiti tecnici obbligatori e inderogabili previsti dalla documentazione di gara. Lo ha chiarito il Consiglio di Stato, con la sentenza n. 7115/2026, relativa a una procedura per la fornitura di biscotti destinati agli indigenti. La controversia riguardava un sistema di confezionamento diverso da quello prescritto dal capitolato tecnico. L’impresa sosteneva che il proprio sistema di confezionamento fosse equivalente a quello richiesto. Tuttavia, il sistema proposto non garantiva, secondo le risultanze tecniche valutate nel giudizio, lo stesso livello di ermeticità delle confezioni interne dopo l’apertura dell’imballaggio principale. Il Consiglio di Stato ha ribadito che il giudizio di equivalenza deve fondarsi sulla «conformità sostanziale (o funzionale) delle soluzioni tecniche offerte», anziché su criteri meramente formalistici. Il principio, tuttavia, non opera quando l’offerta non rispetta caratteristiche tecniche obbligatorie e inderogabili, configurando un aliud pro alio. L’appello è stato in parte respinto e in parte dichiarato inammissibile.

Come dimostrare l’equivalenza di un prodotto o di una soluzione tecnica

Uno degli aspetti più delicati riguarda l’onere di dimostrare l’equivalenza. L’operatore economico che propone una soluzione alternativa deve fornire elementi tecnici adeguati a consentire alla stazione appaltante di verificarne la rispondenza alle prescrizioni di gara.

Non basta dichiarare che il prodotto è equivalente: occorre mettere a disposizione informazioni verificabili, coerenti con le caratteristiche richieste. La dimostrazione può basarsi, secondo quanto previsto dalla disciplina applicabile, su schede tecniche, rapporti di prova, certificazioni, dichiarazioni prestazionali, valutazioni tecniche e altri mezzi di prova appropriati.

La documentazione deve permettere di ricostruire il rapporto tra i requisiti richiesti e le prestazioni offerte.

La relazione tecnica di equivalenza

Per le forniture complesse e gli appalti di lavori è opportuno predisporre una relazione tecnica di equivalenza, soprattutto quando la soluzione alternativa presenta differenze significative rispetto a quella descritta nel capitolato. La relazione dovrebbe individuare i requisiti prescritti, descrivere le caratteristiche del prodotto proposto e dimostrare, mediante un confronto puntuale, il soddisfacimento delle prestazioni richieste.

Una matrice comparativa può agevolare la valutazione. Per organizzare e condividere schede tecniche, certificazioni, rapporti di prova, elaborati progettuali e documenti di cantiere, puoi utilizzare il software fascicolo dell’opera per la gestione digitale della documentazione tecnica e amministrativa, con fascicoli condivisi e accessibili in cloud.

La matrice rappresenta uno strumento operativo e non sostituisce la documentazione probatoria richiesta dalla gara. Inoltre, l’equivalenza deve riguardare l’insieme delle caratteristiche essenziali: il miglioramento di una prestazione non compensa automaticamente il mancato rispetto di un altro requisito obbligatorio.

La documentazione deve consentire un confronto oggettivo tra le prestazioni richieste e quelle offerte. L’equivalenza non può essere fondata sulla sola denominazione del prodotto o su una generica dichiarazione di analogia.

Equivalenza dei prodotti da costruzione in appalti pubblici

Negli appalti pubblici, il principio di equivalenza consente agli operatori economici di proporre prodotti da costruzione alternativi rispetto a quelli individuati nelle specifiche tecniche di gara, purché siano rispettati i requisiti tecnici, funzionali e prestazionali richiesti.

La sua applicazione assume particolare rilievo nel settore edilizio, dove i capitolati richiamano frequentemente norme tecniche relative a materiali, componenti e sistemi costruttivi. In questo ambito occorre coordinare la disciplina degli appalti pubblici con quella europea sulla commercializzazione e sulle prestazioni dei prodotti da costruzione.

Un importante chiarimento arriva dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea, con la sentenza del 16 dicembre 2024, causa C-513/23 (C/2024/7295), relativa all’interpretazione dell’art. 42, paragrafo 3, lettera b), della direttiva 2014/24/UE.

La Corte ha stabilito che tale disposizione non impedisce a una normativa nazionale di richiedere alle amministrazioni aggiudicatrici l’inserimento della dicitura «o equivalente» quando le specifiche tecniche contenute nei documenti di gara richiamano norme nazionali che recepiscono norme europee, comprese le norme armonizzate relative ai prodotti da costruzione rientranti nell’ambito del Regolamento (UE) n. 305/2011.

Il principio, richiamato anche dall’art. 79 e dall’Allegato II.5 del D.Lgs. 36/2023, favorisce quindi la possibilità di proporre soluzioni tecniche differenti, senza imporre una corrispondenza esclusivamente formale con le specifiche indicate nel capitolato.

L’equivalenza deve essere valutata sulla base delle caratteristiche funzionali e delle prestazioni effettivamente garantite, verificando che la soluzione alternativa soddisfi i requisiti richiesti. Non possono invece essere considerate equivalenti soluzioni che non rispettano le caratteristiche tecniche essenziali e inderogabili previste dalla documentazione di gara.

Conformità normativa ed equivalenza prestazionale

L’equivalenza non rappresenta tuttavia una deroga agli obblighi derivanti dalla disciplina europea sui prodotti da costruzione. Occorre distinguere due livelli di verifica:

il primo riguarda la conformità del prodotto alla normativa applicabile. Il prodotto deve rispettare gli obblighi previsti dal quadro regolamentare europeo, comprese le disposizioni pertinenti sulla marcatura CE e sulla dichiarazione delle prestazioni;
il secondo riguarda l’idoneità del prodotto rispetto al progetto e al capitolato. Anche un prodotto regolarmente commercializzato può non possedere le caratteristiche necessarie per un determinato impiego.

Il Regolamento (UE) 2024/3110, che ha introdotto il nuovo quadro europeo sui prodotti da costruzione con un’applicazione progressiva delle disposizioni, rafforza inoltre l’importanza della disponibilità di informazioni prestazionali, ambientali e tecniche.

Per la valutazione dell’equivalenza diventano quindi centrali la tracciabilità delle caratteristiche dichiarate, la confrontabilità delle prestazioni e la disponibilità di documentazione tecnica attendibile.

Per esempio, nella scelta di un sistema di isolamento o di un componente per la sicurezza antincendio, il confronto non può limitarsi alla funzione generale del prodotto. Devono essere verificate le caratteristiche pertinenti alla specifica applicazione, le classi prestazionali, le condizioni di posa e la compatibilità con gli altri elementi dell’opera.

Offerta esclusa senza verifica dell’equivalenza: cosa succede all’aggiudicazione?
TAR Campania 5855/2026

Il TAR Campania, con la sentenza n. 5855/2026, chiarisce che il principio di equivalenza impone di valutare concretamente l’idoneità funzionale dei prodotti offerti rispetto alle specifiche tecniche richieste. È illegittima l’esclusione disposta senza esaminare la documentazione tecnica presentata a dimostrazione dell’equivalenza. L’annullamento dell’esclusione non comporta però l’automatica ammissione del concorrente, ma impone alla commissione una nuova valutazione motivata dell’offerta. L’aggiudicazione non viene annullata automaticamente, ma potrà essere modificata in seguito al riesame, con eventuale riformulazione della graduatoria e delle quote di fornitura. Leggi l’approfondimento dedicato alla sentenza.

CCNL equivalenti negli appalti pubblici: quali condizioni rispettare

Il principio di equivalenza trova applicazione anche ai contratti collettivi nazionali di lavoro. L’art. 11 del D.Lgs. 36/2023 consente all’operatore economico di indicare un CCNL diverso da quello individuato dalla stazione appaltante, purché garantisca tutele equivalenti ai lavoratori. A differenza dell’equivalenza tecnica, la verifica non riguarda prodotti, materiali o prestazioni progettuali, ma le condizioni economiche e normative riconosciute al personale impiegato nell’appalto.

Equivalenza delle tutele economiche e normative

Il confronto tra contratti collettivi deve essere effettuato secondo i criteri previsti dall’Allegato I.01 del Codice dei contratti pubblici. La verifica considera le tutele economiche e normative applicabili, comprese le condizioni retributive, l’orario di lavoro, le ferie, i permessi e gli altri istituti contrattuali rilevanti. L’appartenenza dei contratti allo stesso settore produttivo non è sufficiente, da sola, a dimostrare l’equivalenza.

Come dimostrare l’equivalenza del CCNL

L’operatore economico che indica un contratto collettivo differente deve fornire la dichiarazione prevista dall’art. 11 del Codice e la documentazione necessaria alla verifica, secondo le disposizioni applicabili. Il confronto deve permettere di accertare il livello delle tutele economiche e normative garantite ai lavoratori, senza limitarsi alla denominazione del contratto applicato.

Principio di equivalenza e criteri ambientali minimi (CAM)

Il principio di equivalenza assume rilievo anche nell’applicazione dei criteri ambientali minimi, richiamati dall’art. 57 del D.Lgs. 36/2023.

Negli appalti che prevedono requisiti ambientali, la verifica delle soluzioni alternative deve considerare non soltanto le caratteristiche tecniche tradizionali, ma anche le prestazioni ambientali prescritte. Possono assumere rilevanza, a seconda del criterio applicabile, il contenuto di materiale riciclato, le emissioni, la durabilità, la possibilità di recupero e altre caratteristiche ambientali del prodotto.

L’operatore economico deve dimostrare il rispetto del requisito attraverso i mezzi di verifica previsti dal CAM pertinente e dalla documentazione di gara. Quando sono ammesse certificazioni o prove equivalenti, la stazione appaltante deve valutarle secondo le condizioni stabilite dalla normativa.

L’equivalenza delle certificazioni o dei mezzi di prova non elimina l’obbligo di soddisfare le caratteristiche ambientali richieste dal criterio applicabile.

Equivalenza in fase di gara e in fase di esecuzione

Un’altra distinzione fondamentale riguarda il momento in cui viene proposta la soluzione alternativa. Durante la gara, il principio di equivalenza opera nell’ambito della valutazione delle offerte e delle specifiche tecniche.

Durante l’esecuzione, invece, l’eventuale sostituzione di materiali o componenti deve essere esaminata anche alla luce del contratto, del progetto approvato e delle regole sulle modifiche contrattuali. L’accertamento della comparabilità tecnica non comporta automaticamente il diritto dell’appaltatore di sostituire un prodotto contrattualmente previsto.

Per esempio, la sostituzione di un componente impiantistico con un modello di altro produttore può essere tecnicamente ammissibile, ma deve comunque rispettare le procedure di approvazione e le condizioni contrattuali applicabili. Inoltre, la modifica non deve compromettere le prestazioni complessive dell’opera, le condizioni di sicurezza, le prescrizioni autorizzative o gli obblighi di manutenzione.

Il principio di equivalenza, pertanto, deve essere coordinato con la disciplina dell’esecuzione contrattuale e non può essere utilizzato per aggirare le procedure previste per le varianti.

Gli errori da evitare nell’applicazione del principio di equivalenza
Tra gli errori più frequenti rientrano la presentazione di documentazione tecnica generica, il mancato confronto con i requisiti del capitolato e la presunzione che prodotti aventi la stessa funzione siano automaticamente equivalenti.

Un’altra criticità consiste nel confondere l’equivalenza con la possibilità di modificare elementi essenziali dell’offerta o di introdurre, durante l’esecuzione, sostituzioni non ammesse dal contratto.

Per i CCNL, invece, l’errore consiste nel presumere l’equivalenza sulla sola base dell’appartenenza allo stesso settore, senza verificare le tutele economiche e normative previste.

Principio di equivalenza, le FAQ

Un prodotto con prestazioni superiori a quelle richieste è automaticamente equivalente?

No. Prestazioni superiori in alcuni parametri non comportano automaticamente il riconoscimento dell’equivalenza. Un prodotto può offrire una maggiore efficienza energetica o una durabilità più elevata, ma risultare inadeguato sotto altri profili, come la compatibilità dimensionale o la sicurezza. La verifica deve considerare tutti i requisiti essenziali previsti per lo specifico impiego.

L’equivalenza può essere riconosciuta a un intero sistema costruttivo anziché ai singoli componenti?

Sì, quando l’oggetto della prescrizione e la disciplina di gara consentono una valutazione del sistema nel suo complesso. In questo caso occorre dimostrare che l’insieme dei componenti garantisca le prestazioni richieste. La verifica deve considerare anche le interazioni tra gli elementi, le condizioni di installazione e gli eventuali requisiti obbligatori dei singoli prodotti.

Il principio di equivalenza si applica anche alle tecnologie innovative non ancora diffuse sul mercato?

Una tecnologia innovativa non può essere esclusa soltanto perché diversa da quelle tradizionalmente utilizzate, se la disciplina di gara ne consente la valutazione e sono soddisfatti i requisiti applicabili. L’operatore deve però dimostrarne l’idoneità attraverso evidenze tecniche adeguate. Il carattere innovativo non sostituisce le verifiche di sicurezza, affidabilità e conformità normativa.

Un CCNL con retribuzioni superiori può essere considerato equivalente anche se prevede condizioni normative differenti?

Una retribuzione superiore non determina automaticamente l’equivalenza del contratto collettivo. La valutazione deve riguardare anche le tutele normative, secondo i criteri previsti dall’Allegato I.01 del D.Lgs. 36/2023. Le eventuali differenze devono essere esaminate nel quadro delle regole applicabili al confronto tra i contratti.

La dichiarazione di equivalenza di un prodotto vale anche per altri appalti pubblici?

Non automaticamente. L’equivalenza deve essere verificata rispetto alle prescrizioni della specifica procedura. Un prodotto considerato idoneo per un appalto potrebbe non soddisfare requisiti differenti previsti da un altro capitolato. La documentazione tecnica già disponibile può essere riutilizzata come elemento probatorio, ma deve essere confrontata con le condizioni della nuova gara.

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