Pratica di condono smarrita: si forma il silenzio-assenso?

Pagamenti e vecchie comunicazioni del Comune non bastano: senza l’oggetto certo dell’istanza niente condono per silenzio-assenso

Il TAR Emilia-Romagna, con la sentenza 860/2026, interviene sul tema del condono edilizio per silenzio-assenso, esaminando il caso di tre istanze di condono presentate ai sensi della Legge 47/1985, delle quali risultava documentalmente l’esistenza e per le quali il ricorrente aveva prodotto le ricevute dei pagamenti effettuati, ma non erano più disponibili il fascicolo originario e gli elaborati grafici, andati perduti negli archivi comunali.

La questione è quindi se, in assenza della documentazione originaria, sia comunque possibile considerare perfezionata la sanatoria.

Per i giudici, non è sufficiente dimostrare l’esistenza della domanda di condono, ma è necessario poter individuare con certezza quali opere ne fossero oggetto e verificare la sussistenza di tutti i presupposti e degli adempimenti richiesti dalla legge per la formazione del titolo per silenzio-assenso.

Quando questi elementi non possono essere accertati, non è possibile ritenere perfezionato il condono per silenzio-assenso.

Il caso

Il proprietario di un immobile si è rivolto al Comune per ottenere il riconoscimento del condono edilizio richiesto dal precedente proprietario nel 1985, ai sensi della Legge 47/1985. La domanda riguardava alcune modifiche rispetto alla planimetria originaria, realizzate nell’ambito di un intervento di ristrutturazione del fabbricato residenziale.

Nel 1998, il Comune, attraverso l’Ufficio Tecnico – Servizio Urbanistica ed Edilizia Privata, comunicava l’avvenuta definizione di tre domande di condono presentate nel 1985 e chiedeva al richiedente di effettuare, entro 60 giorni, alcuni pagamenti necessari per il rilascio e il ritiro della relativa concessione.

Il precedente proprietario provvedeva a effettuare tutti i versamenti richiesti entro il termine stabilito, come dimostrato dalle relative ricevute. Da quel momento, tuttavia, il Comune non forniva ulteriori comunicazioni né al richiedente originario né ai successivi proprietari dell’immobile. Anni dopo, l’attuale proprietario decideva quindi di verificare la situazione delle pratiche e presentava un’istanza di accesso agli atti per ottenere la documentazione relativa al condono.

Il Comune confermava l’esistenza nei propri archivi delle tre istanze di condono, ma dichiarava di non aver rinvenuto la documentazione edilizia relativa alle pratiche. Nel corso del successivo confronto con il proprietario, l’Amministrazione spiegava che la documentazione sarebbe andata perduta a seguito di un’alluvione.

Secondo il Comune, inoltre, la mancanza degli elaborati grafici originariamente allegati alle domande di condono, che non erano più disponibili neppure presso il proprietario, avrebbe reso necessario presentare una nuova istanza di sanatoria per regolarizzare la situazione dell’immobile. L’Amministrazione riteneva inoltre che la comunicazione del 1998 non fosse sufficiente a dimostrare l’avvenuto accoglimento delle domande di condono, anche perché non consentiva di individuare con certezza l’oggetto delle tre pratiche.

Nel 2024, il proprietario presentava quindi una nuova istanza al Comune chiedendo che venisse attestata la formazione del silenzio-assenso sulle domande di condono presentate nel 1985. A sostegno della richiesta venivano prodotte anche la planimetria catastale di primo impianto dell’immobile, risalente al 1940, e la planimetria relativa a una variazione catastale effettuata nel 1992, che aveva determinato gli attuali identificativi catastali dell’immobile.

Il Comune però  trasmette il preavviso di diniego, ritenendo infatti che l’istanza non potesse essere accolta perché non era possibile verificare l’oggetto delle tre pratiche di condono, non risultava adeguatamente provato il pagamento delle somme dovute e la comunicazione del 1998 non veniva considerata sufficiente a dimostrare l’avvenuta definizione delle pratiche.

Il proprietario impugnava quindi il provvedimento con cui il Comune aveva respinto l’istanza, contestandone la legittimità sotto diversi profili.

In primo luogo, sosteneva che il procedimento di condono dovesse considerarsi concluso positivamente: a suo avviso, ciò sarebbe stato dimostrato dalla comunicazione del 1998, dalla quale, secondo il ricorrente, sarebbe stato desumibile l’accoglimento delle domande di condono e richiesto i pagamenti necessari al rilascio della concessione in sanatoria. Il ricorrente sosteneva, inoltre, che, anche a prescindere da tale comunicazione, si fosse comunque formato il silenzio-assenso sulla domanda di condono, essendo stata presentata la documentazione necessaria.

Venivano quindi contestati al Comune il difetto di istruttoria, l’errata valutazione dei documenti e dei fatti disponibili agli atti, l’illogicità della decisione e la violazione dei principi di correttezza, buona fede e diligenza che devono guidare l’azione della Pubblica Amministrazione, oltre che dell’art. 97 della Costituzione.

Con un secondo motivo, il ricorrente contestava l’illegittimità del diniego anche sotto il profilo dell’autotutela amministrativa. Secondo questa prospettazione, il Comune, dopo aver comunicato nel 1998 la definizione delle pratiche di condono e aver richiesto i relativi pagamenti, non avrebbe potuto successivamente adottare un provvedimento di segno opposto senza rispettare le condizioni e le garanzie previste dalla disciplina sull’autotutela. Sarebbero stati così violati anche i principi di legittimo affidamento, coerenza e non contraddittorietà dell’azione amministrativa.

Il Comune si costituiva in giudizio chiedendo il rigetto del ricorso e sostenendo, in sintesi, che non fosse possibile ricostruire con certezza l’oggetto delle domande di condono né individuare tutta la documentazione originariamente allegata. Secondo l’Amministrazione, inoltre, la semplice definizione delle pratiche non avrebbe significato che queste fossero state necessariamente accolte. Il Comune contestava anche la sussistenza della prova dei versamenti effettuati e riteneva che non si fosse formato il silenzio-assenso, anche per la mancanza di ulteriore documentazione prevista dalla Legge 47/1985, compresa quella necessaria ai fini dell’accatastamento.

L’Amministrazione evidenziava, infine, che l’immobile avrebbe potuto essere comunque regolarizzato attraverso una nuova procedura di sanatoria, ricorrendo il requisito della doppia conformità previsto dall’art. 36 del D.P.R. 380/2001. Il Comune dichiarava inoltre la propria disponibilità a restituire al proprietario le eventuali somme già versate nell’ambito della precedente procedura di condono.

Condono per silenzio-assenso: se non si conoscono le opere sanate, il titolo può formarsi?

Il TAR respinge il ricorso. Il primo elemento decisivo è rappresentato dall’impossibilità di reperire la domanda di condono presentata nel 1985. Né il proprietario attuale né il Comune dispongono infatti della documentazione originaria: il primo non l’ha mai avuta, mentre gli uffici comunali hanno perso la pratica a seguito dell’alluvione del 2014, circostanza non contestata dalle parti.

Questa situazione impedisce di verificare se si siano effettivamente realizzati i presupposti per la formazione del silenzio-assenso. In particolare, non essendo possibile conoscere con certezza l’oggetto della domanda di condono, non è possibile accertare se sussistessero tutti i requisiti necessari per il perfezionamento della sanatoria.

Il giudice ha inoltre evidenziato un’ulteriore ragione ostativa alla formazione del silenzio-assenso: la documentazione disponibile non consente di dimostrare che fosse stata presentata tutta la documentazione richiesta dalla Legge 47/1985.

In particolare, manca la documentazione necessaria ai fini dell’accatastamento prevista dall’art. 35, comma 17, della stessa legge. Tale disposizione stabilisce che la domanda di condono può considerarsi accolta per silenzio-assenso solo quando, oltre al decorso del termine previsto, siano state pagate le somme eventualmente dovute a conguaglio e sia stata presentata all’Ufficio tecnico erariale la documentazione necessaria per l’accatastamento.

Secondo il giudice, quindi, la completezza della documentazione costituisce un requisito indispensabile per la formazione del silenzio-assenso. La mancata disponibilità della documentazione necessaria all’accatastamento prescritta dall’art. 35, comma 17, della legge 47/1985 impedisce pertanto di ritenere perfezionato il titolo tacito.

Il giudice ha escluso che l’avvenuta definizione del procedimento potesse essere dimostrata neppure dalla comunicazione del 24 giugno 1998, con cui il Comune aveva informato il precedente proprietario dell’intervenuta “definizione” delle pratiche di condono.

Secondo il tribunale, infatti, tale comunicazione non può essere interpretata in modo univoco come un provvedimento di accoglimento espresso della domanda, anche considerando che era collegata alla richiesta di effettuare ulteriori pagamenti.

Inoltre, anche ammettendo che la comunicazione potesse essere interpretata come un assenso alla sanatoria, non sarebbe comunque possibile individuare con certezza l’oggetto del condono, dal momento che la relativa pratica è andata perduta.

L’oggetto costituisce infatti un elemento essenziale del provvedimento amministrativo. Di conseguenza, non può ritenersi validamente perfezionato un titolo edilizio quando non sia possibile stabilire con certezza quali opere siano state oggetto della sanatoria.

Il giudice ha infine ritenuto non pertinente il richiamo del ricorrente all’art. 9-bis, comma 1-bis, del D.P.R. 380/2001, che consente, in determinate circostanze, di ricostruire lo stato legittimo di un immobile anche attraverso le informazioni catastali di primo impianto. Tale possibilità riguarda infatti gli immobili realizzati in un periodo storico in cui non era ancora obbligatorio acquisire un titolo edilizio. Nel caso esaminato, invece, si trattava di modifiche realizzate successivamente, in un periodo in cui il titolo abilitativo era necessario.

Sulla base di tutte queste considerazioni, il giudice ha ritenuto infondati i motivi di ricorso e ha confermato il diniego del Comune, respingendo definitivamente la domanda del proprietario.

Approfondimenti

Per approfondire il tema, leggi l’articolo dedicato a Condono edilizio con silenzio assenso: quando è previsto.

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