Per completare un edificio incompiuto si pagano di nuovo gli oneri?
Anche se l’intervento è una ristrutturazione edilizia, il Comune non può duplicare il contributo già versato per lo stesso carico urbanistico. Il TAR Lombardia chiarisce quando gli oneri vanno ricalcolati
Cosa succede quando un fabbricato realizzato solo in parte viene completato molti anni dopo, con un nuovo titolo edilizio? Il nuovo intervento deve essere considerato una semplice manutenzione straordinaria oppure una vera e propria ristrutturazione edilizia? E, soprattutto, il Comune può chiedere nuovamente l’intero contributo di costruzione anche se gli oneri erano già stati versati in occasione del titolo originario?
Il TAR Lombardia, con la sentenza n. 5044/2026, affronta entrambe le questioni distinguendo nettamente due profili: la qualificazione urbanistico-edilizia dell’intervento e la determinazione economica del contributo di costruzione. Nel caso esaminato il completamento del fabbricato è stato correttamente qualificato come ristrutturazione edilizia. Questo, però, non autorizza automaticamente il Comune a calcolare gli oneri come se l’intervento originario non fosse mai stato assentito e pagato.
Il caso: un complesso industriale rimasto incompiuto
La realizzazione di un complesso immobiliare composto da un capannone industriale, una palazzina uffici e alcune aree pertinenziali era stata autorizzata nel 2007 mediante DIA alternativa al permesso di costruire, previo versamento al Comune di un contributo di costruzione.
I lavori, iniziati nel 2008, erano rimasti incompiuti a seguito del fallimento della società proprietaria, nonostante fossero già state realizzate diverse parti dell’edificio, tra cui la sagoma, i solai, la struttura del capannone, la copertura, i tamponamenti, i divisori e una parte della palazzina uffici. Il complesso, tuttavia, non era mai stato ultimato né reso effettivamente utilizzabile.
Nel 2023, la nuova società interessata all’immobile presentava una richiesta di permesso di costruire per completare il fabbricato e insediarvi la propria attività. Il progetto prevedeva diverse opere, tra cui la ridistribuzione degli spazi interni e della palazzina uffici, l’installazione degli impianti di climatizzazione, opere murarie, cappotto termico, modifica delle aperture, posa di serramenti e contropareti, sistemazioni esterne, recinzioni e cancelli, una nuova struttura e opere per lo smaltimento delle acque.
Il Comune qualificava l’intervento complessivo come ristrutturazione edilizia e richiedeva un nuovo contributo di costruzione. La società contestava il provvedimento presentando ricorso sulla base di tre motivi:
errata qualificazione edilizia delle opere: secondo la ricorrente, gli interventi non configuravano una ristrutturazione edilizia, ma dovevano essere ricondotti alla manutenzione straordinaria e, in parte, al restauro e risanamento conservativo, poiché non comportavano modifiche sostanziali a sagoma, superficie, volume e destinazione d’uso;
illegittima richiesta di un nuovo contributo di costruzione: la società sosteneva che il Comune avesse nuovamente assoggettato a contribuzione opere e carico urbanistico già considerati in occasione della DIA del 2007, per la quale erano stati versati già gli oneri;
richiesta subordinata di riduzione degli oneri: in via subordinata, la ricorrente contestava la quantificazione del contributo, chiedendo un’ulteriore riduzione dell’importo richiesto dal Comune.
Quando un intervento può essere qualificato come manutenzione straordinaria o risanamento conservativo?
Il TAR respinge la prima censura: la manutenzione straordinaria e il risanamento conservativo presuppongono un organismo edilizio esistente e compiuto. Si tratta, infatti, di categorie di interventi con finalità conservative, dirette a rinnovare, sostituire, adeguare o recuperare elementi di un edificio esistente, pertanto, presuppongono l’esistenza di un organismo edilizio già compiuto e funzionale.
Nel caso esaminato, questo presupposto mancava: il fabbricato non era mai stato ultimato, non era stata comunicata la fine dei lavori, non era stata richiesta l’agibilità ed era stato accatastato nella categoria F/3, riservata ai fabbricati in corso di costruzione. Anche la relazione tecnica allegata alla nuova richiesta di permesso di costruire descriveva il complesso come incompleto e in stato di abbandono.
Il TAR sottolinea quindi che la natura delle opere non poteva essere valutata come un semplice intervento conservativo, poiché il progetto era finalizzato a completare un edificio mai entrato in funzione. Come precisa il giudice amministrativo:
Proprio la natura di completamento conferma che l’intervento non conserva un edificio esistente, ma ne prosegue l’edificazione fino a renderlo idoneo all’uso.
Inoltre, il risanamento conservativo mira a recuperare e ripristinare la funzionalità di un organismo edilizio che l’abbia già avuta. Non può quindi riguardare un fabbricato mai ultimato né reso agibile.
La presenza di strutture portanti, tamponamenti, solai e coperture non è dunque sufficiente a considerare un rustico incompiuto come un organismo edilizio funzionale sul quale eseguire opere di carattere conservativo.
La qualificazione dell’intervento deve inoltre essere effettuata considerando le opere nel loro insieme, senza procedere a una valutazione isolata delle singole lavorazioni. Non è quindi sufficiente verificare se un tramezzo, un impianto, un cappotto termico o una modifica distributiva possano, presi singolarmente, rientrare nella manutenzione straordinaria.
Occorre invece considerare il risultato complessivo del progetto. Nel caso specifico, le opere prevedevano una significativa riorganizzazione funzionale del fabbricato, con nuovi uffici e servizi, installazione di impianti, modifiche distributive, interventi sui prospetti e realizzazione di una struttura coperta aggiuntiva.
Secondo il TAR, l’insieme delle lavorazioni aveva trasformato un involucro edilizio incompleto e inutilizzabile in un edificio produttivo concretamente idoneo allo svolgimento dell’attività prevista. Si configurava, pertanto, un insieme sistematico di opere con effetto trasformativo, riconducibile alla ristrutturazione edilizia.
Non è determinante, a tal fine, che siano rimasti sostanzialmente invariati volume, superficie, sagoma e destinazione d’uso: la ristrutturazione edilizia può infatti configurarsi anche quando la trasformazione riguarda principalmente l’organizzazione distributiva e funzionale del fabbricato.
Il Comune può richiedere nuovamente il contributo di costruzione per completare un edificio incompiuto?
La questione più rilevante affrontata dal TAR riguarda il pagamento del contributo di costruzione. Il giudice chiarisce che la qualificazione delle opere come ristrutturazione edilizia non attribuisce automaticamente al Comune il diritto di richiedere un nuovo contributo per l’intero importo dell’intervento.
Il contributo di costruzione, infatti, è legato all’effettiva trasformazione urbanistica del territorio e al conseguente carico urbanistico generato dalle opere. Ne deriva che la stessa trasformazione e il medesimo carico urbanistico non possono essere assoggettati due volte a contribuzione.
Nel caso esaminato, per la realizzazione del complesso immobiliare era già stato versato un contributo di costruzione in occasione della DIA del 2007. Il successivo permesso di costruire, richiesto nel 2023, era finalizzato in larga parte al completamento del medesimo intervento edilizio, già assentito e parzialmente realizzato.
Di conseguenza, il Comune non poteva quantificare i nuovi oneri ignorando il precedente titolo edilizio e le somme già corrisposte. La determinazione del contributo doveva tenere conto di quanto già versato, evitando di assoggettare nuovamente a prelievo una trasformazione urbanistica già considerata in precedenza.
Come si ricalcola il contributo di costruzione per il completamento di opere già autorizzate?
Il TAR richiama anche l’art. 15, comma 3, del D.P.R. 380/2001, che disciplina il completamento delle opere non ultimate entro il termine di efficacia del titolo edilizio. In questi casi è necessario richiedere un nuovo titolo abilitativo e, ove necessario, procedere al ricalcolo del contributo di costruzione.
Secondo il giudice, proprio l’espressione «ove necessario» chiarisce che il rilascio di un nuovo titolo non comporta automaticamente l’applicazione di un nuovo contributo per l’intero intervento. Il ricalcolo deve riguardare soltanto le opere e le componenti non già coperte dal precedente titolo e dagli importi versati.
Per determinare le somme ancora dovute, occorre quindi confrontare il progetto originario con quello presentato per il completamento, distinguendo:
le opere già autorizzate e per le quali il contributo è stato corrisposto;
le opere effettivamente nuove, non comprese nel precedente titolo;
le modifiche che determinano un ulteriore incremento del carico urbanistico.
Il nuovo calcolo può riguardare le componenti dell’intervento non coperte dal titolo originario, applicando le tariffe vigenti alla data di presentazione della nuova domanda e scomputando quanto già corrisposto per la medesima trasformazione urbanistica.
Il contributo di costruzione già versato resta valido anche dopo il cambio di proprietà?
Un altro aspetto affrontato dal TAR riguarda il trasferimento della proprietà dell’immobile.
Il TAR chiarisce che il cambio di proprietà dell’immobile non consente di ignorare il contributo di costruzione già versato. Il contributo è infatti qualificato come obligatio propter rem, cioè come un’obbligazione connessa al bene e destinata a “circolare” con esso sotto il profilo passivo. Diverso è invece il diritto alla restituzione dell’eventuale indebito, che resta personale in capo al soggetto che ha effettuato il pagamento.
Nel caso esaminato, la nuova società non chiedeva la restituzione dei soldi corrisposti dal precedente proprietario, ma che tale importo fosse considerato nella determinazione del nuovo contributo. Per il TAR, quindi, il Comune deve tenere conto delle somme già versate per le medesime causali, evitando di assoggettare nuovamente a contribuzione lo stesso carico urbanistico.
La prescrizione del diritto alla restituzione elimina gli effetti del contributo già pagato?
Il TAR respinge anche l’eccezione del Comune relativa alla prescrizione dell’eventuale diritto del precedente proprietario a ottenere la restituzione degli oneri versati.
Secondo il giudice, la prescrizione del diritto alla restituzione non cancella il pagamento già effettuato, né consente all’amministrazione di considerarlo come mai avvenuto. Occorre infatti distinguere tra la possibilità di chiedere la restituzione di somme corrisposte anni prima e la possibilità di tenerne conto nel calcolo dei nuovi oneri dovuti per lo stesso immobile.
Accogliere la tesi del Comune avrebbe prodotto un risultato irragionevole: l’amministrazione avrebbe potuto trattenere integralmente il contributo originario e, allo stesso tempo, richiedere nuovamente gli oneri riferiti alle medesime opere e alla stessa trasformazione urbanistica.
Il TAR esclude quindi che la prescrizione possa determinare una duplicazione del prelievo, ribadendo che gli importi già versati devono essere considerati nella determinazione del contributo ancora dovuto.
Quando il Comune può richiedere un nuovo contributo per il completamento delle opere?
Il riconoscimento del pagamento precedente non significa, tuttavia, che il completamento dell’edificio sia completamente esente da nuovi oneri. Il progetto presentato nel 2023, infatti, non coincideva integralmente con quello originario e comprendeva anche opere e modifiche ulteriori.
In particolare, la distribuzione interna era stata quasi completamente rivista, era prevista la realizzazione di una nuova struttura coperta di 38 m² e, con una successiva SCIA in variante, erano stati ricavati ulteriori uffici e servizi igienici.
Per queste componenti il Comune conserva la possibilità di rideterminare il contributo di costruzione, applicando la disciplina prevista per il nuovo titolo edilizio.
Il principio da seguire è quindi quello di distinguere le opere già autorizzate e onerate da quelle effettivamente nuove o che comportano un ulteriore carico urbanistico. Il contributo può essere rideterminato con riferimento alle componenti dell’intervento non coperte dal titolo originario, scomputando quanto già versato per la DIA del 2007.
In conclusione, il TAR accoglie parzialmente il ricorso e annulla il provvedimento comunale nella parte in cui determina il nuovo contributo di costruzione senza considerare gli oneri già versati in occasione della DIA originaria.
Il Comune dovrà quindi procedere a una nuova quantificazione, distinguendo le componenti dell’intervento già coperte dal titolo originario da quelle ulteriori introdotte con il nuovo progetto. In particolare, sarà necessario:
ricalcolare il contributo limitatamente alle componenti non coperte dal precedente titolo edilizio;
applicare alle nuove opere le tariffe vigenti alla data di presentazione della nuova domanda;
scomputare gli importi già corrisposti per la DIA originaria;
restituire alla società le eventuali somme versate in eccedenza;
riconoscere gli interessi legali sugli importi da restituire.
Il terzo motivo di ricorso, proposto in via subordinata, viene invece dichiarato assorbito.
Approfondimenti
Per approfondire il tema leggi l’articolo dedicato al contributo di costruzione.
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