PEF nelle concessioni: il rischio operativo non può coprire i ricavi irrealistici e i costi sottostimati

Il Consiglio di Stato chiarisce come verificare sostenibilità e adeguatezza del PEF nelle concessioni, tra ricavi, costi, rischio operativo e controlli del RUP

Nelle concessioni pubbliche, la sostenibilità economico-finanziaria dell’offerta non può essere considerata un dato meramente formale né può essere desunta dal solo equilibrio numerico del piano economico-finanziario. Quando il risultato del PEF dipende da ricavi particolarmente elevati, da margini molto ridotti o da costi stimati in misura contenuta, la stazione appaltante è chiamata a verificare in modo concreto la plausibilità delle ipotesi poste alla base dell’offerta.

Su questo punto interviene il Consiglio di Stato con la sentenza n. 7630/2026, relativa a una concessione di servizi museali del Parco Archeologico di Pompei. Il giudice amministrativo chiarisce che il rischio operativo proprio della concessione non consente di accettare automaticamente previsioni economiche ottimistiche: il PEF deve essere sottoposto a un’istruttoria effettiva, capace di verificare non solo la coerenza dei numeri, ma anche la reale possibilità di conseguire i ricavi previsti e sostenere i costi per l’intera durata del rapporto.

La controversia: il PEF dell’aggiudicatario è davvero sostenibile?

La vicenda nasce dalla procedura aperta indetta dal Parco Archeologico di Pompei per l’affidamento in concessione dei servizi museali integrati, per un valore stimato di oltre 28 milioni di euro e una durata di 60 mesi. All’esito della gara, il primo posto viene assegnato a un raggruppamento che ottiene 88,99 punti, mentre il concorrente secondo classificato si ferma a 82,2 punti. Prima dell’aggiudicazione, il RUP verifica l’adeguatezza e la sostenibilità del piano economico-finanziario dell’offerta risultata migliore e conclude positivamente il controllo.

Il secondo classificato contesta però proprio questo passaggio. Secondo il ricorrente, il PEF dell’aggiudicatario sarebbe fondato su una forte sovrastima dei ricavi e su una sottostima di alcune voci di costo, con la conseguenza che la valutazione positiva espressa dalla stazione appaltante sarebbe viziata da difetto di istruttoria e carenza di motivazione.

Le contestazioni riguardano soprattutto due fonti di ricavo: le visite guidate speciali e il servizio guardaroba. Per le visite, il PEF dell’aggiudicatario prevede ricavi per circa 5,37 milioni di euro contro i circa 2,08 milioni stimati dall’Amministrazione; inoltre, il tasso di occupazione viene portato dal 55% previsto dalla stazione appaltante all’80% nel primo anno e fino al 97% negli anni successivi. Anche per il guardaroba viene ipotizzato un incremento rilevante del tasso di utilizzo rispetto alle stime poste a base di gara.

Sul fronte dei costi, il ricorrente evidenzia invece la mancata considerazione dell’adeguamento ISTAT del canone di concessione e l’insufficiente valutazione delle commissioni bancarie applicate ai pagamenti elettronici. Il quadro economico risulta particolarmente delicato perché il PEF prevede perdite nei primi anni di gestione e un utile complessivo molto contenuto, pari a circa 175 mila euro su oltre 32 milioni di euro di costi.

Il TAR Campania respinge il ricorso, ritenendo non irragionevole la valutazione della stazione appaltante. La controversia arriva quindi al Consiglio di Stato, chiamato a stabilire se la verifica del PEF sia stata realmente adeguata oppure se, di fronte a un equilibrio economico così sensibile alle ipotesi di ricavo e di costo, il RUP avrebbe dovuto svolgere approfondimenti ulteriori.

I motivi del ricorso: ricavi sovrastimati, costi sottostimati e istruttoria carente

L’appellante concentra le proprie contestazioni sulla sostenibilità economico-finanziaria del PEF dell’aggiudicatario e, soprattutto, sull’adeguatezza della verifica svolta dalla stazione appaltante.

Secondo il ricorrente, il piano economico-finanziario sarebbe stato costruito su una combinazione troppo ottimistica di maggiori ricavi e minori costi, tale da rendere fragile l’equilibrio complessivo della concessione. La censura non riguarda, quindi, soltanto i singoli valori inseriti nel piano, ma il fatto che la tenuta dell’offerta dipenderebbe dalla contemporanea realizzazione delle ipotesi più favorevoli.

Sul lato dei ricavi, le principali contestazioni riguardano le visite guidate speciali e il servizio guardaroba. Per le prime, l’aggiudicatario aveva previsto entrate molto superiori rispetto alle stime formulate dalla stessa Amministrazione, assumendo tassi di occupazione particolarmente elevati. Per il guardaroba, invece, veniva ipotizzato un raddoppio della percentuale di utilizzo del servizio, attribuito agli interventi di restyling e alle attività di comunicazione. Secondo l’appellante, tali previsioni non sarebbero state supportate da un’istruttoria sufficiente sulla loro concreta realizzabilità.

Sul lato dei costi, il ricorso evidenzia principalmente tre profili: il mancato adeguamento annuale ISTAT del canone di concessione, la sottostima delle commissioni bancarie relative ai pagamenti elettronici e l’assenza di oneri finanziari legati alle perdite dei primi anni di gestione.

Non tutte queste doglianze saranno però accolte dal Consiglio di Stato. In particolare, il giudice riterrà non necessario imputare automaticamente nel PEF gli interessi per eventuale indebitamento bancario, poiché il concessionario potrebbe coprire le perdite iniziali anche con capitali propri. Diversa sarà, invece, la valutazione sulle altre voci, per le quali il Collegio rileverà un effettivo deficit di approfondimento istruttorio.

Il punto centrale del ricorso diventa quindi questo: la stazione appaltante poteva limitarsi a ritenere plausibili le stime del concorrente oppure, davanti a un PEF con margini molto ridotti e fortemente dipendente da previsioni favorevoli, avrebbe dovuto verificarne in modo più rigoroso la concreta fattibilità?

La decisione del Consiglio di Stato: il PEF va verificato in concreto

Il Consiglio di Stato accoglie l’appello e rileva che la verifica della sostenibilità economico-finanziaria del PEF non è stata preceduta da un’istruttoria sufficientemente approfondita. Nelle concessioni, infatti, il trasferimento del rischio operativo al concessionario non giustifica ricavi sovrastimati o costi sottostimati: la stazione appaltante deve verificare che le previsioni del piano siano concretamente plausibili e consentano di mantenere l’equilibrio per tutta la durata della concessione.

Nel caso esaminato, l’equilibrio del PEF dipendeva dalla contemporanea realizzazione di tutte le ipotesi più favorevoli sui ricavi, mentre alcune voci di costo non erano state adeguatamente considerate. Anche una modesta variazione avrebbe potuto compromettere la sostenibilità dell’operazione.

Il giudice, tuttavia, non può sostituirsi alla valutazione tecnica della stazione appaltante. Per questo non dichiara direttamente insostenibile il PEF, ma dispone la riedizione della verifica dell’equilibrio economico-finanziario, che dovrà essere svolta nuovamente dall’Amministrazione con un’istruttoria più approfondita.

Approfondimenti

Per approfondire il tema, leggi l’articolo dedicato al piano economico finanziario nelle concessioni e all’equilibrio economico-finanziario. Nella costruzione e nella verifica di un PEF è essenziale partire da costi attendibili e coerenti con le prestazioni da eseguire. Con il software per computo metrico e contabilità lavori, puoi supportare la definizione e il controllo delle componenti economiche dell’intervento, organizzare le voci di costo e disporre di dati più strutturati da utilizzare nelle valutazioni economiche della commessa.

Fonte: Read More