Il direttore lavori è pubblico ufficiale, ma che valore hanno i certificati di fine lavori?
Il direttore dei lavori, quando svolge funzioni certificative nell’esecuzione di un appalto pubblico, è un pubblico ufficiale anche quando non è in rapporto di dipendenza con la PA. Ma il certificato di ultimazione e quello di regolare esecuzione non fanno prova definitiva
Il certificato di ultimazione dei lavori e quello di regolare esecuzione sono atti pubblici? E ciò che attestano deve essere considerato definitivamente vero?
La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 37529/2026, chiarisce un aspetto particolarmente importante per direttori dei lavori, RUP, imprese e stazioni appaltanti.
Il principio si articola su due livelli.
Da una parte, il direttore dei lavori assume la qualifica di pubblico ufficiale quando esercita le funzioni certificative connesse all’esecuzione dell’appalto pubblico.
Dall’altra, non tutti gli atti pubblici hanno la stessa forza probatoria: certificato di ultimazione e certificato di regolare esecuzione possono essere verificati, contestati e rettificati nell’ambito del rapporto contrattuale.
In termini giuridici, la Cassazione afferma che tali documenti non sono assistiti da fede privilegiata. Significa, in termini pratici, che quanto riportato nel documento non è definitivamente vincolante: può essere contestato e verificato dalle parti senza dover avviare una querela di falso.
Il contenuto del certificato può essere contestato dall’esecutore o dalla stazione appaltante e può essere sottoposto a ulteriori verifiche ed eventuali rettifiche. Questo non significa che il documento perda la natura di atto pubblico o che il direttore dei lavori possa attestare circostanze non corrispondenti alla realtà. La distinzione riguarda esclusivamente la forza probatoria dell’atto.
Il caso
La vicenda nasce dall’esecuzione di un appalto pubblico relativo alla realizzazione di un’area attrezzata.
Secondo l’accusa, era stato redatto un certificato di ultimazione dei lavori e, successivamente, era stata attestata la regolare esecuzione nonostante alcune lavorazioni non fossero state effettivamente completate.
Un elemento considerato significativo nei precedenti gradi di giudizio era costituito da un successivo ordine riguardante alcune attrezzature comprese nell’appalto, ritenuto incompatibile con la precedente attestazione di ultimazione delle opere.
Nel procedimento erano coinvolti, con differenti posizioni, il RUP, soggetti della direzione lavori e il titolare dell’impresa esecutrice.
La Corte d’Appello aveva confermato la responsabilità per falso in atto pubblico riconoscendo ai documenti contestati anche una particolare forza probatoria.
I motivi del ricorso
Uno dei principali motivi di ricorso riguardava proprio la natura dei certificati.
La difesa contestava innanzitutto che il certificato di ultimazione potesse essere considerato un atto pubblico quando redatto da un direttore dei lavori esterno alla pubblica amministrazione.
Veniva inoltre contestata l’applicazione dell’art. 476, comma 2, c.p.: secondo i ricorrenti, certificato di ultimazione e certificato di regolare esecuzione non potevano essere considerati documenti capaci di fare piena prova del loro contenuto fino a querela di falso.
Il direttore dei lavori è un pubblico ufficiale, anche quando non è in rapporto di dipendenza con la PA
Su questo punto la Cassazione è netta.
Richiamando il D.P.R. 207/2010, applicabile ai fatti oggetto del processo, la Corte ricorda che il direttore dei lavori svolge attività di controllo tecnico, contabile e amministrativo dell’esecuzione e verifica che i lavori siano realizzati a regola d’arte, in conformità al progetto e al contratto.
Nell’ambito di queste funzioni è chiamato anche a effettuare gli accertamenti necessari per certificare l’ultimazione e, nei casi previsti, la regolare esecuzione delle opere.
La Corte conclude quindi che:
“il direttore dei lavori riveste la qualifica di pubblico ufficiale”
nell’esercizio della funzione certificativa attribuitagli durante l’esecuzione dell’appalto.
Il punto è importante soprattutto quando l’incarico è affidato a un professionista esterno: non è il rapporto di dipendenza con la PA a determinare la qualifica, ma la funzione concretamente esercitata.
Atto pubblico non significa prova definitiva
È questo il passaggio centrale della sentenza. La Cassazione distingue tra natura pubblica del documento e particolare efficacia probatoria del documento.
Certificato di ultimazione e certificato di regolare esecuzione sono atti pubblici perché vengono redatti dal direttore dei lavori nell’esercizio di una funzione pubblicistica. Tuttavia non fanno prova definitiva e incontestabile delle circostanze riportate.
La Corte afferma infatti che:
“gli atti che si inseriscono nelle diverse fasi esecutive dei contratti pubblici ed afferenti alla contabilità, nonché alla verifica dell’ultimazione dei lavori ed alla loro regolare esecuzione, sono atti pubblici non di fede privilegiata”.
Il motivo è legato alla loro funzione. Si tratta di documenti utilizzati nell’ambito del procedimento di esecuzione del contratto per regolare i rapporti tra amministrazione e appaltatore.
Le relative risultanze possono essere contestate dalle parti e sottoposte a nuovi accertamenti o rettifiche. Non occorre, quindi, proporre querela di falso per metterne in discussione il contenuto.
Il certificato di ultimazione dei lavori
La Cassazione dedica particolare attenzione alla funzione di questo documento.
Il certificato viene redatto dopo gli accertamenti relativi allo stato delle opere e costituisce uno dei presupposti per l’avvio delle successive attività amministrative e contabili.
Non chiude quindi definitivamente ogni verifica sul lavoro realizzato.
Al contrario, si inserisce nel percorso che conduce alla redazione del conto finale, al collaudo dell’opera e alla definizione dei rapporti economici tra stazione appaltante e appaltatore. È proprio questa funzione a spiegare perché il suo contenuto possa essere successivamente verificato e contestato.
Anche il certificato di regolare esecuzione può essere contestato
Lo stesso principio vale per il certificato di regolare esecuzione.
La Cassazione evidenzia che anche questo atto appartiene al procedimento di verifica dell’esatto adempimento dell’appalto e non assume il valore di una certificazione definitivamente incontestabile.
La possibilità di verifiche, rettifiche e contestazioni è incompatibile con l’attribuzione al documento di una forza probatoria assoluta.
Le conseguenze sul procedimento penale
L’esclusione della particolare efficacia probatoria dei certificati ha avuto conseguenze dirette sul procedimento.
La Cassazione ha escluso l’aggravante prevista dall’art. 476, comma 2, c.p. Venuta meno tale aggravante, il reato contestato risultava ormai prescritto. La sentenza è stata quindi annullata senza rinvio “perché il reato è estinto per prescrizione”.
È però importante evitare un equivoco. La Cassazione non afferma che attestare il falso in questi documenti sia irrilevante penalmente.
La Corte conferma infatti:
la qualifica di pubblico ufficiale del direttore dei lavori;
la natura di atto pubblico dei documenti;
il possibile rilievo penale di una falsa attestazione.
Viene esclusa soltanto la particolare aggravante collegata alla forza probatoria privilegiata del documento.
Cosa prevede il Codice dei contratti
La sentenza esamina fatti regolati dal D.P.R. 207/2010, ma il principio presenta interesse anche rispetto all’attuale disciplina degli appalti.
L’Allegato II.14 al d.lgs. 36/2023 attribuisce al direttore dei lavori il compito di procedere, in contraddittorio con l’esecutore, alla constatazione dello stato di consistenza delle opere e di emettere il certificato di ultimazione dei lavori da trasmettere al RUP.
Lo stesso Allegato stabilisce inoltre che i documenti contabili redatti dal direttore dei lavori sono atti pubblici a tutti gli effetti di legge.
Per il certificato di regolare esecuzione è previsto che venga emesso dal direttore dei lavori entro tre mesi dall’ultimazione e immediatamente trasmesso al RUP, che ne prende atto e ne conferma la completezza.
La Cassazione non interpreta direttamente il d.lgs. 36/2023, ma la disciplina vigente conferma la permanenza della funzione pubblicistica e certificativa attribuita al direttore dei lavori.
Approfondimenti
Per apprfondire, leggi i nostro focus:
Direzione lavori: la figura del direttore dei lavori nel Codice appalti
Le responsabilità del direttore dei lavori nell’appalto pubblico
Giornale dei lavori, cos’è e come si compila
La sentenza richiama l’attenzione soprattutto sulla necessità di garantire coerenza e tracciabilità tra quanto avviene realmente in cantiere e quanto viene attestato nei documenti della direzione lavori.
Prima di emettere un certificato di ultimazione, il direttore dei lavori deve quindi poter ricostruire con precisione verifiche effettuate, lavorazioni eseguite, eventuali sospensioni, ordini di servizio, contestazioni e attività ancora da completare.
Per gestire in modo digitale e tracciabile tutte le attività della direzione lavori puoi utilizzare una piattaforma cloud per il Giornale dei Lavori e la Direzione Lavori. La piattaforma consente di registrare l’andamento del cantiere e organizzare in un unico ambiente verbali, ordini di servizio, sospensioni e riprese, documenti contabili, fotografie e certificato di ultimazione, facilitando la ricostruzione cronologica delle attività svolte e la collaborazione tra direttore dei lavori, RUP, imprese e altri soggetti coinvolti.
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