Fotovoltaico a terra in zona industriale: quando è attività libera, non serve la qualificazione di area idonea
Il regime amministrativo dell’impianto è indipendente dalla qualificazione dell’area come idonea. La vicinanza a un bene culturale non equivale a un vincolo sull’area
La disciplina dell’attività libera opera come normativa speciale per gli impianti minori e prescinde dalla diversa qualificazione dell’area effettuata in base alla disciplina sulle aree idonee.
È il chiarimento fornito dal TAR Umbria con la sentenza n. 282/2026, relativa alla realizzazione di un impianto fotovoltaico a terra di potenza pari a 3.956,12 kW in un’area classificata dal piano regolatore come zona a destinazione industriale.
Il punto centrale della decisione è la distinzione tra due piani spesso sovrapposti nella pratica: la qualificazione della superficie come area idonea o non idonea e il regime amministrativo applicabile allo specifico intervento.
La sentenza precisa anche che il fotovoltaico a terra di potenza inferiore a 5 MW in zona industriale rientra nell’attività libera, chiarendo quando la vicinanza a un bene culturale impedisce la realizzazione di un impianto fotovoltaico, se una fascia di rispetto di 500 metri comporta automaticamente il passaggio dall’attività libera alla PAS e quando è necessaria la garanzia per la futura dismissione dell’impianto.
Il caso: impianto fotovoltaico con tracker in zona industriale
Una società attiva nel settore delle energie rinnovabili aveva programmato la realizzazione, nel territorio del Comune di Todi, di un impianto fotovoltaico a terra con strutture a tracker monoassiale.
L’impianto aveva una potenza complessiva di 3.956,12 kW ed era collocato in una zona classificata dal PRG comunale come area a destinazione industriale.
La società aveva presentato:
una CILA avente a oggetto la realizzazione dell’impianto fotovoltaico;
una SCIA riferita alle costruzioni e alle opere edilizie qualificate come opere connesse o infrastrutture indispensabili alla costruzione e all’esercizio dell’impianto.
Il Comune non aveva adottato un ordine di non eseguire l’intervento e non aveva attivato i propri poteri di vigilanza. La società aveva quindi dato inizio ai lavori.
Alcuni proprietari di immobili vicini e un comitato locale avevano contestato l’intervento, chiedendo al Comune e alla Soprintendenza di verificare la correttezza dell’iter seguito e la compatibilità dell’impianto con la disciplina urbanistica, culturale e paesaggistica.
Dopo aver ottenuto l’accesso alla documentazione progettuale, i residenti avevano presentato un’istanza ai sensi dell’art. 19, comma 6-ter, della Legge 241/1990, sollecitando l’esercizio dei poteri di controllo, repressivi e di autotutela.
Il Comune aveva respinto le contestazioni, rilevando che:
l’impianto era localizzato in zona industriale;
la potenza era inferiore a 5 MW;
l’area non era direttamente interessata da vincoli culturali o paesaggistici;
non ricorrevano le condizioni per applicare una procedura diversa dall’attività libera.
Da qui il ricorso al TAR diretto a ottenere, tra l’altro, la dichiarazione di inefficacia della CILA e della SCIA, il blocco dell’attività e l’adozione dei conseguenti provvedimenti edilizi e sanzionatori.
Le contestazioni proposte dai ricorrenti si concentravano su tre questioni principali.
L’impianto non poteva essere realizzato in attività libera
Secondo i ricorrenti, il Comune aveva erroneamente ricondotto l’intervento all’art. 7 del D.Lgs. 190/2024.
La stessa presentazione di una CILA e di una SCIA avrebbe dimostrato, nella loro prospettazione, che non si trattava di un’attività totalmente libera. Le opere edilizie e le infrastrutture previste non sarebbero inoltre rientrate tra le opere connesse ammesse dall’Allegato A.
In subordine, per il progetto sarebbe stato necessario seguire la procedura abilitativa semplificata, PAS.
La fascia di rispetto del bene culturale rendeva l’area non idonea
L’impianto era localizzato a meno di 500 metri da una fattoria assoggettata a vincolo culturale diretto ai sensi dell’art. 10 del D.Lgs. 42/2004.
I ricorrenti richiamavano quindi l’art. 20, comma 8, lettera c-quater, del D.Lgs. 199/2021, sostenendo che la presenza del bene culturale nella fascia di 500 metri impedisse di qualificare la superficie come area idonea.
Contestavano inoltre che il terreno potesse essere considerato interno a un impianto o a uno stabilimento industriale, trattandosi di un’area non ancora edificata, anche se urbanisticamente classificata come industriale.
In ulteriore subordine, sarebbe stato necessario acquisire il preventivo nulla osta della Soprintendenza.
Mancava la garanzia per la dismissione e il ripristino
I ricorrenti contestavano infine la mancata presentazione della garanzia bancaria o assicurativa prevista dall’art. 7, comma 7, del D.Lgs. 190/2024.
La cauzione serve a garantire l’esecuzione degli interventi di dismissione dell’impianto e delle opere di ripristino quando il progetto comporta l’occupazione di suolo non ancora antropizzato.
La decisione del TAR Umbria
Il TAR ha respinto tutte le contestazioni sono state respinte.
Fotovoltaico sotto 5 MW in zona industriale: si applica l’Allegato A
Il TAR individua la disciplina decisiva nell’art. 7 del D.Lgs. 190/2024, dedicato all’attività libera.
Nella formulazione applicabile al caso, l’Allegato A comprendeva “impianti solari fotovoltaici di potenza inferiore a 5 MW installati a terra ubicati nelle zone e nelle aree a destinazione industriale, artigianale e commerciale”.
La presentazione prudenziale della CILA e della SCIA non è stata considerata sufficiente a modificare il regime amministrativo previsto direttamente dalla legge.
In altre parole, la denominazione o la quantità delle pratiche presentate non sostituisce la verifica sostanziale della fattispecie prevista dagli Allegati al Testo Unico FER.
Attività libera e area idonea non sono la stessa cosa
È questo il passaggio più importante della sentenza. I ricorrenti sostenevano che la presenza del bene culturale entro 500 metri rendesse l’area non idonea e impedisse, di conseguenza, l’applicazione dell’attività libera.
Il TAR non condivide questa ricostruzione. La disciplina dell’art. 7 del D.Lgs. 190/2024 è qualificata come speciale e derogatoria per gli impianti minori. Quando ricorrono tutte le condizioni indicate dal legislatore, essa individua direttamente il regime amministrativo dell’intervento.
La qualificazione dell’area come idonea e la riconduzione del progetto all’attività libera sono quindi valutazioni collegate, ma non coincidenti.
Non si può passare automaticamente dall’asserita non idoneità della superficie alla conclusione che l’intervento debba essere sottoposto a PAS o ad autorizzazione unica.
La qualificazione della superficie come area idonea produce specifici effetti procedurali, ma non sostituisce l’inquadramento del progetto come attività libera, PAS o autorizzazione unica.
La vicinanza a un bene culturale non equivale a un vincolo sull’area
Il bene culturale vicino all’impianto era sottoposto esclusivamente a vincolo diretto ai sensi dell’art. 10 del D.Lgs. 42/2004.
L’area interessata dai pannelli:
non era compresa nel perimetro del bene tutelato;
non risultava assoggettata a un vincolo culturale indiretto;
non era gravata da un autonomo vincolo paesaggistico.
Il TAR ritiene quindi inconferente il richiamo agli artt. 21 e 22 del Codice dei beni culturali, relativi agli interventi incidenti direttamente sui beni culturali.
La mera presenza dell’impianto all’interno di una fascia geometrica di 500 metri non determina automaticamente l’esistenza di un vincolo diretto o indiretto sulla superficie.
Per stabilire se sia necessario acquisire un’autorizzazione culturale o paesaggistica occorre verificare:
l’esatto perimetro del provvedimento di tutela;
l’eventuale presenza di prescrizioni di tutela indiretta;
l’esistenza di uno specifico vincolo paesaggistico;
la concreta localizzazione delle opere rispetto al bene tutelato.
Nel caso esaminato, queste condizioni non ricorrevano.
Nessuna cauzione se il suolo è già antropizzato
Il TAR respinge anche la censura relativa alla mancata garanzia bancaria o assicurativa. L’art. 7, comma 7, del D.Lgs. 190/2024 prevede la cauzione per gli interventi che occupano suolo non ancora antropizzato.
Il Comune aveva invece considerato antropizzata l’area per la presenza di numerose infrastrutture e di linee idriche.
La valutazione è stata confermata dal TAR sulla base delle condizioni concrete dei luoghi. Il terreno:
era frontistante a uno stabilimento industriale;
era adiacente a una strada provinciale;
risultava interessato dalla rete elettrica;
presentava infrastrutture di telecomunicazione, compresa un’antenna 5G;
era servito da altre reti tecnologiche.
Non ricorreva quindi il presupposto richiesto dalla norma per imporre la garanzia.
La decisione mostra che la nozione di suolo antropizzato non dipende esclusivamente dalla presenza di edifici sul lotto. Devono essere valutate anche le trasformazioni e le infrastrutturazioni che caratterizzano il contesto territoriale.
Per riassumere, la sentenza 282/2026 del TAR Umbria chiarisce che:
gli impianti fotovoltaici a terra di potenza inferiore a 5 MW, ubicati in zone o aree a destinazione industriale, artigianale o commerciale, rientrano nel regime dell’attività libera previsto dall’art. 7 e dall’Allegato A del D.Lgs. 190/2024, quando risultino compatibili con gli strumenti urbanistici e i regolamenti edilizi, il proponente abbia preventivamente acquisito la disponibilità della superficie e non ricorrano le cause di esclusione relative ai beni direttamente tutelati, alle aree naturali protette e ai siti della rete Natura 2000.
il regime di attività libera ha carattere speciale per gli impianti minori e, in presenza dei relativi presupposti, opera indipendentemente dalla diversa qualificazione della superficie come area idonea.
La semplice localizzazione dell’impianto entro 500 metri da un bene culturale sottoposto a vincolo diretto non equivale a un vincolo sull’area interessata dalle opere, in assenza di tutela indiretta o di uno specifico vincolo paesaggistico.
La garanzia per la dismissione e il ripristino è dovuta solo in caso di occupazione di suolo non ancora antropizzato.
Per ulteriori approfondimenti sul tema leggi anche:
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