Da deposito ad abitazione: il Salva Casa può sanare opere senza PdC?

La sanatoria semplificata ex art. 36-bis non può essere usata per regolarizzare opere realizzate in assenza di permesso di costruire quando l’intervento comporta un cambio d’uso urbanisticamente rilevante

Il TAR Lazio, sezione staccata di Latina, con la sentenza n. 714/2026, chiarisce un punto importante per l’applicazione della sanatoria introdotta dal Salva Casa: l’art. 36-bis del D.P.R. 380/2001 non è uno strumento generale per regolarizzare qualsiasi abuso edilizio. Se l’intervento richiedeva il permesso di costruire ed è stato realizzato in assenza di tale titolo, la regolarizzazione deve essere eventualmente richiesta ai sensi dell’art. 36 del Testo Unico Edilizia, ricorrendone i presupposti, e non mediante la sanatoria semplificata ex art. 36-bis.

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Il caso

La vicenda riguarda alcune opere eseguite al piano terra di un edificio. Gli interventi consistevano nella fusione di tre unità immobiliari, nell’apertura di murature portanti, nella modifica dei prospetti mediante variazione delle aperture esistenti e nel cambio di destinazione d’uso da deposito ad abitazione.

Le opere erano state realizzate in assenza di titolo edilizio ed erano già state oggetto di ordinanza di demolizione. Per regolarizzare la situazione, la proprietaria aveva presentato una SCIA in sanatoria ai sensi dell’art. 36-bis del D.P.R. 380/2001, corredata da relazione tecnica asseverata ed elaborati grafici.

Il Comune ha rigettato l’istanza, evidenziando diversi profili ostativi:

opere realizzate abusivamente in assenza di titolo edilizio;
incompletezza dell’istanza, anche con riferimento agli elaborati e agli atti richiesti per le zone sismiche;
mancata determinazione degli standard urbanistici connessi al cambio d’uso, trattandosi di passaggio alla categoria residenziale con incremento del carico urbanistico;
necessità del permesso di costruire per il cambio d’uso da deposito ad abitazione;
mancata presentazione dell’istanza di compatibilità paesaggistica, in presenza di modifiche dell’aspetto esteriore dei luoghi in area vincolata.

La ricorrente ha contestato il diniego sostenendo che il Comune avrebbe dovuto attivare il potere conformativo previsto dall’art. 19, comma 3, della legge 241/1990, così da consentire l’integrazione o la regolarizzazione della pratica. In via subordinata, ha lamentato la mancata comunicazione dei motivi ostativi ai sensi dell’art. 10-bis della legge 241/1990. Secondo la ricorrente, tale comunicazione avrebbe permesso di fornire chiarimenti o documenti utili. Infine, ha contestato la ricostruzione normativa del Comune, sostenendo la sanabilità concreta delle opere e la genericità della motivazione del provvedimento di rigetto.

Da magazzino ad abitazione: cambio d’uso rilevante?

Il TAR respinge il ricorso.

Il punto centrale della decisione riguarda la qualificazione dell’intervento. Secondo il giudice, le opere realizzate richiedevano il permesso di costruire, perché il cambio di destinazione d’uso da deposito ad abitazione comporta il passaggio a una diversa categoria funzionale.

L’art. 23-ter del D.P.R. 380/2001 considera urbanisticamente rilevante ogni forma di utilizzo dell’immobile diversa da quella originaria, con o senza opere, quando comporta il passaggio a una diversa categoria funzionale. Il TAR evidenzia che tale disciplina serve a tutelare la zonizzazione e a garantire il controllo sugli standard urbanistici, che cambiano a seconda delle destinazioni d’uso.

Come ricordato dal TAR Lazio nella sentenza in esame, la giurisprudenza afferma che la destinazione d’uso costituisce un elemento essenziale di qualificazione dell’immobile, strettamente connesso agli interessi pubblici perseguiti dalla pianificazione territoriale, poiché determina il fabbisogno di servizi e infrastrutture correlato alle diverse funzioni insediative. Ne consegue che il mutamento tra categorie funzionalmente autonome incide sul carico urbanistico e richiede il previo rilascio del permesso di costruire, indipendentemente dall’esecuzione di opere edilizie (TAR Salerno, sez. II, 6 febbraio 2026, n. 237).

In tale prospettiva, il passaggio dalla destinazione a deposito a quella residenziale integra un mutamento di destinazione d’uso tra categorie funzionali non omogenee e costituisce, pertanto, un intervento subordinato al rilascio del permesso di costruire ai sensi dell’art. 10, comma 1, lett. c), del D.P.R. n. 380/2001 (Cons. Stato, sez. VII, 21 agosto 2023, n. 7835). La trasformazione di un locale deposito in abitazione determina infatti un incremento del carico urbanistico e richiede uno specifico titolo abilitativo, la cui mancanza configura una situazione di abusività rilevabile dall’Amministrazione nell’esercizio dei propri poteri di vigilanza (Cons. Stato, sez. VI, 23 febbraio 2023, n. 1828).

Quando è applicabile la sanatoria semplificata?

Da questa qualificazione deriva la conseguenza più rilevante della sentenza: la sanatoria semplificata ex art. 36-bis non può essere utilizzata per regolarizzare interventi realizzati in assenza del permesso di costruire, quando tale titolo era necessario.

Secondo il TAR, l’art. 36-bisriguarda gli interventi in parziale difformità dal permesso di costruire o dalla SCIA, oppure realizzati in assenza o in difformità dalla SCIA. Non si applica, invece, agli interventi eseguiti in totale difformità o in assenza del permesso di costruire. In questi casi, la regolarizzazione può essere eventualmente richiesta mediante l’accertamento di conformità ex ‘art. 36 del D.P.R. 380/2001,, che prevede presupposti più stringenti, tra cui la doppia conformità.

Poiché nel caso esaminato le opere richiedevano il permesso di costruire ed erano state eseguite senza tale titolo, la ricorrente avrebbe dovuto presentare un’istanza ex art. 36 e non una SCIA in sanatoria ex art. 36-bis.

Ne consegue che il diniego impugnato risulta correttamente fondato sull’inidoneità dello strumento procedimentale prescelto dalla ricorrente.

Il Comune può riqualificare l’istanza?

Il TAR chiarisce anche che il Comune non era tenuto a riqualificare d’ufficio l’istanza presentata ai sensi dell’art. 36-bis come domanda di sanatoria ex art. 36.

Quando il privato sceglie espressamente un determinato modello procedimentale, l’Amministrazione deve pronunciarsi su quella domanda e non può trasformarla in un’istanza diversa, soggetta a una disciplina differente.

Diversamente, la PA finirebbe per pronunciarsi su una domanda mai proposta dall’interessato, neppure in forma implicita o congiunta.

Atto plurimotivato: basta una ragione valida per salvare il diniego

Il TAR evidenzia, infine, che il diniego comunale aveva natura plurimotivata. In questi casi, quando il provvedimento si fonda su più ragioni autonome, è sufficiente che anche una sola di esse resista alle censure del ricorrente perché l’atto rimanga valido.

Nel caso concreto, la ragione decisiva è rappresentata dalla mancanza dei presupposti per utilizzare la SCIA in sanatoria ex art. 36-bis. Tale motivo è sufficiente a sorreggere il diniego e rende assorbito l’esame delle ulteriori censure.

Per tutti i motivi espressi, il Tar respinge il ricorso.

Approfondimenti

Per approfondire il tema, leggi l’articolo dedicato a Cambio destinazione d’uso da C2 ad abitazione: come fare e quanto costa? Per la gestione coordinata di aspetti urbanistici, strutturali, energetici e impiantistici nel cambio di destinazione d’uso, prova il software BIM per la progettazione edilizia che ti permette di modellare in 2D e 3D lo stato di fatto e il progetto, gestire demolizioni e ricostruzioni, aggiornare automaticamente tavole grafiche, computi metrici e rendering.

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