Convenzione urbanistica scaduta: il Comune rimborsa gli oneri versati?

La mancata realizzazione dell’intervento edilizio previsto in una convenzione urbanistica non attuata e ormai scaduta può giustificare la restituzione delle somme versate?

La sentenza 521/2026 del Tar Brescia analizza le prestazioni patrimoniali eseguite in forza di una convenzione urbanistica rimasta ineseguita per mancata realizzazione dell’intervento edilizio.

Il caso ruota attorno alla richiesta di restituzione di ingenti somme versate a un ente pubblico nell’ambito di un accordo di lottizzazione, successivamente divenuto inefficace per decorso del termine di validità e mancata attuazione del progetto. Il punto giuridico controverso riguarda la possibilità di qualificare tali versamenti come “indebiti” o come prestazioni definitivamente acquisite dall’amministrazione.

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Il caso

La vicenda riguarda un intervento di trasformazione urbanistica su un’area precedentemente destinata ad attività produttive, poi dismessa e oggetto di una pianificazione urbanistica che ne consentiva il recupero a fini residenziali.

In attuazione di tale previsione, il soggetto proprietario dell’area aveva presentato un piano di lottizzazione per la realizzazione di edifici residenziali, successivamente approvato dall’amministrazione comunale. A tale approvazione aveva fatto seguito la sottoscrizione di una convenzione urbanistica, contenente una serie di obblighi a carico dell’operatore privato.

Tra gli impegni principali assunti nella convenzione si prevedeva:

la realizzazione di opere di urbanizzazione primaria, con compensazione degli oneri dovuti;
la prestazione di una garanzia fideiussoria a tutela dell’esecuzione delle opere;
la corresponsione di un contributo economico destinato al finanziamento di un’opera pubblica scolastica, da versare in più rate;
la cessione gratuita di aree da destinare a standard urbanistici e servizi pubblici.

Nonostante l’impianto convenzionale, il progetto edilizio non veniva mai avviato e, decorso il termine di efficacia previsto, la convenzione urbanistica perdeva validità senza che fossero stati richiesti o rilasciati titoli edilizi.

A seguito della mancata attuazione dell’intervento, l’amministrazione procedeva all’escussione parziale della garanzia fideiussoria relativa alle opere di urbanizzazione non realizzate. Tale escussione determinava, a sua volta, un’azione di rivalsa da parte del soggetto garante nei confronti dell’operatore, conclusasi con un accordo transattivo che comportava il pagamento di una somma a carico di quest’ultimo.

Successivamente, il soggetto originariamente attuatore, nel frattempo sottoposto a procedura concorsuale, proponeva ricorso dinanzi al giudice amministrativo. Con tale azione chiedeva:

la restituzione delle somme versate in esecuzione della convenzione ormai scaduta e rimasta ineseguita;
la restituzione del valore delle garanzie escusse e dei contributi economici corrisposti;
la restituzione del valore delle aree cedute gratuitamente.

In via principale, il ricorrente sosteneva che il mancato avvio dell’intervento edilizio avesse fatto venir meno la causa giustificativa dei pagamenti effettuati, rendendo tali prestazioni prive di fondamento giuridico e quindi ripetibili. In subordine, veniva prospettata la sussistenza di un indebito arricchimento in favore dell’amministrazione.

Nel corso del giudizio, veniva inoltre rappresentato che il soggetto ricorrente era stato sottoposto a procedura di liquidazione giudiziale e che, conseguentemente, la legittimazione processuale era stata assunta dal curatore della procedura concorsuale.

L’amministrazione comunale si costituiva in giudizio contestando integralmente le pretese avversarie e chiedendone il rigetto, sostenendo la piena validità degli impegni convenzionali assunti e l’insussistenza di qualsiasi obbligo restitutorio.

Quando è possibile ottenere la restituzione delle somme versate nell’ambito di una convenzione urbanistica?

Il ricorso viene dichiarato infondato.

Il Tribunale richiama un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato secondo cui la convenzione urbanistica, pur appartenendo al diritto pubblico, ha natura negoziale e si fonda su un accordo tra amministrazione e privati. Per questo motivo, le regole del diritto civile possono essere applicate solo se compatibili con la funzione pubblicistica dell’istituto.

In tale quadro, viene chiarito che l’azione di ripetizione dell’indebito può essere accolta soltanto quando manca un valido titolo giuridico a giustificazione del pagamento. Questo accade, ad esempio, se il titolo non è mai esistito, oppure è nullo, oppure ancora è stato eliminato con effetti retroattivi tramite annullamento, risoluzione o rescissione. In queste ipotesi, infatti, viene meno la causa giustificativa del trasferimento patrimoniale e le somme devono essere restituite.

Diversamente, quando il titolo esiste, è valido ed efficace e non è stato eliminato dall’ordinamento, non può parlarsi di indebito. Ciò vale anche quando la convenzione urbanistica non venga attuata o l’intervento edilizio non si realizzi, poiché la causa dei pagamenti risiede nell’accordo stesso e non nel risultato concreto dell’edificazione.

Il Tribunale richiama inoltre un precedente della propria giurisprudenza secondo cui gli impegni assunti in una convenzione urbanistica non possono essere valutati singolarmente, ma devono essere letti nell’ambito dell’intera operazione urbanistica.

A differenza di quanto avviene per il singolo titolo edilizio, dove gli oneri sono direttamente collegati alla concreta trasformazione del territorio e la mancata edificazione può incidere sulla debenza delle somme, nella convenzione urbanistica ciò che rileva è l’equilibrio complessivo dell’operazione economico-urbanistica. Questo equilibrio costituisce il parametro per valutare la correttezza e la legittimità degli impegni assunti dalle parti.

Il giudice ribadisce poi che le obbligazioni assunte dal privato in sede convenzionale restano vincolanti anche nel caso in cui, successivamente, venga meno l’interesse originario alla realizzazione dell’intervento edilizio. Non ha rilievo che tale perdita di interesse dipenda da cause esterne o da eventi imprevedibili.

Il rischio della mancata realizzazione dell’operazione urbanistica resta infatti a carico del soggetto privato, salvo il caso in cui l’impedimento derivi da una condotta dell’amministrazione. Solo in questa ipotesi, infatti, potrebbe configurarsi un’alterazione dell’equilibrio contrattuale.

Le ragioni soggettive o economiche che impediscono o rendono non conveniente l’intervento non possono essere opposte all’amministrazione, che non è tenuta a garantire il buon esito dell’iniziativa privata. Diversamente, si finirebbe per trasformare la convenzione urbanistica in una forma di garanzia dell’investimento privato, con un indebito trasferimento del rischio sull’ente pubblico.

In questo contesto, non si configura neppure un arricchimento senza causa dell’amministrazione, poiché i pagamenti trovano giustificazione nel diritto edificatorio riconosciuto dalla convenzione e non nel concreto completamento dell’intervento. Il titolo edilizio, infatti, non viene meno, ma semplicemente perde efficacia per mancato esercizio nei termini previsti, per ragioni imputabili alla parte privata.

Alla luce di questi principi, il Tribunale ritiene che la domanda di restituzione non possa essere accolta. Le somme richieste dal ricorrente trovano infatti fondamento negli accordi contenuti nella convenzione urbanistica, che conservano piena validità ed efficacia.

La mancata realizzazione dell’intervento edilizio non incide sulla legittimità degli obblighi assunti, i quali restano vincolanti in assenza di una specifica impugnazione o domanda volta a contestare la validità della convenzione stessa.

La convenzione urbanistica e il relativo titolo edilizio non sono mai venuti meno, se non per la naturale scadenza del termine previsto dalla legge per il titolo edilizio stesso. La mancata realizzazione dell’intervento non è dipesa da comportamenti o omissioni dell’amministrazione, ma esclusivamente da scelte e responsabilità del soggetto privato.

In particolare, sottoscrivendo la convenzione, il privato ha assunto consapevolmente l’obbligo di corrispondere le somme previste come controprestazione del diritto edificatorio riconosciuto, indipendentemente dal fatto che l’intervento venisse poi effettivamente realizzato. L’unica eccezione sarebbe stata rappresentata da un eventuale impedimento imputabile all’amministrazione, circostanza che però nel caso concreto non si è verificata.

Pertanto, il Tar, definitivamente pronunciando sul ricorso, lo rigetta integralmente.

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