Cambio d’uso da abitazione a studio professionale: basta lasciare la cucina per evitare il mutamento urbanistico?

Il Consiglio di Stato chiarisce quando l’utilizzo di un appartamento come studio professionale assume rilevanza urbanistica, anche senza opere edilizie e con cucina ancora presente

Il cambio di destinazione d’uso continua a rappresentare uno degli aspetti più delicati della disciplina edilizia, soprattutto quando il passaggio da una funzione all’altra avviene senza interventi capaci di modificare in modo evidente la configurazione dell’immobile. È il caso, ad esempio, di un’abitazione utilizzata come studio professionale: la permanenza di ambienti e dotazioni tipicamente residenziali può essere sufficiente a escludere un effettivo mutamento d’uso oppure occorre guardare soprattutto all’utilizzo concreto dei locali e agli effetti che questo produce sotto il profilo urbanistico?

Sul tema è intervenuto nuovamente il Consiglio di Stato con la sentenza n. 6321/2026, chiamato a esaminare una controversia incentrata proprio sulla distinzione tra uso abitativo e uso professionale di un immobile e sulla rilevanza che possono assumere le sue caratteristiche materiali.

Per il tecnico, questioni di questo tipo richiedono di coordinare correttamente inquadramento urbanistico, titolo abilitativo, stato di fatto e organizzazione della pratica. In questo percorso possono essere utili strumenti integrati: con un software per i titoli edilizi puoi gestire la modulistica relativa ai titoli abilitativi e individuare il procedimento edilizio più adatto all’intervento; con il software per la progettazione architettonica 3D puoi rappresentare e documentare lo stato di fatto e di progetto attraverso la modellazione architettonica BIM; con una piattaforma per la gestione delle pratiche e dell’ufficio tecnico on line puoi invece organizzare pratiche, attività, documenti e scadenze dello studio tecnico in un ambiente cloud coordinato.

Un appartamento resta “abitazione” se conserva la cucina ma viene usato come ufficio aperto al pubblico?

L’amministrazione comunale interessata ordinava la demolizione delle opere realizzate all’interno di due unità immobiliari situate in centro storico e, quindi, in zona urbanistica omogenea A. Le due unità non appartenevano allo stesso soggetto: una era di proprietà dell’interessato, mentre l’altra era stata da lui acquisita in locazione. I locali erano stati messi in comunicazione mediante la realizzazione di un vano di collegamento nel muro divisorio.

Durante il sopralluogo l’Amministrazione aveva rilevato che gli ambienti erano concretamente organizzati come studio professionale: nelle varie stanze erano presenti scrivanie, computer e scaffalature, nonché locali destinati alla segreteria e all’attesa degli utenti. Nell’interno di una delle due unità, tuttavia, risultava ancora esistente il vano cucina. Proprio quest’ultimo elemento assume rilievo nella tesi difensiva del privato, perché veniva utilizzato per dimostrare che l’immobile non aveva perduto realmente e definitivamente la sua vocazione abitativa. Secondo l’interessato, l’utilizzo professionale sarebbe stato soltanto promiscuo, temporaneo e reversibile e non avrebbe determinato una trasformazione urbanisticamente significativa dell’immobile.

Il TAR Lazio aveva respinto il ricorso. Il giudice di primo grado aveva ritenuto che, con riguardo a quell’unità, l’utilizzazione concreta avesse determinato la perdita dell’originaria destinazione residenziale e l’acquisizione, di fatto, di una destinazione a servizi, nella forma dello studio professionale. In considerazione dell’ubicazione dell’immobile in zona A, il TAR aveva ritenuto che il mutamento necessitasse del titolo edilizio previsto dalla disciplina applicabile ratione temporis.

Con l’appello al Consiglio di Stato, il privato ha contestato anzitutto la ricostruzione dei fatti compiuta dal TAR e dall’Amministrazione, denunciando travisamento e carenza di istruttoria

Uno dei punti sollevati riguardava persino la destinazione originaria dell’immobile: secondo l’appellante non sarebbe stata adeguatamente dimostrata la sua originaria natura residenziale, anche in considerazione dell’epoca di realizzazione del fabbricato, risalente agli anni Venti-Trenta del Novecento, in una zona densa di studi professionali.

Il nucleo più significativo dell’impugnazione riguardava però il concetto stesso di cambio di destinazione d’uso. Secondo l’appellante, il semplice fatto di utilizzare temporaneamente un appartamento come studio professionale non sarebbe stato sufficiente a far venir meno la destinazione abitativa. L’utilizzazione professionale era descritta come contingente e reversibile, tanto più che non erano state realizzate trasformazioni edilizie tali da alterare in modo sostanziale la struttura e la distribuzione interna dell’alloggio.

In questa prospettiva assumeva rilievo la permanenza della cucina. Per l’appellante essa costituiva un indice materiale della conservazione dell’attitudine dell’immobile all’uso abitativo. In altri termini, se nell’appartamento continuava a esistere una cucina e non erano stati eliminati o trasformati gli elementi strutturali tipici di un’abitazione, non si sarebbe potuto parlare di un autentico e definitivo passaggio da residenza a ufficio. L’uso a studio sarebbe rimasto, nella sua ricostruzione, una modalità di utilizzazione dell’immobile compatibile con il possibile ripristino immediato della funzione residenziale.

La tesi dell’appellante, dunque, tendeva a collegare la rilevanza urbanistica del cambio d’uso a una modificazione sostanziale e stabile del bene: in assenza di trasformazioni edilizie e in presenza di elementi ancora tipici dell’abitazione, come appunto la cucina, l’uso professionale non avrebbe dovuto integrare una vera trasformazione del territorio.

A parere dell’amministrazione comunale, l’elemento decisivo non era la definitiva eliminazione delle caratteristiche fisiche dell’abitazione, bensì il fatto che i locali fossero stati concretamente destinati all’esercizio di un’attività professionale, con una organizzazione funzionale coerente con tale destinazione e con la possibile presenza di personale e clientela.

Consiglio di Stato: il cambio di destinazione d’uso da abitativo a studio professionale può assumere rilevanza urbanistica anche in assenza di opere, quando l’utilizzo concreto dell’immobile comporti il passaggio a una diversa categoria funzionale e un potenziale incremento del carico urbanistico; la permanenza della cucina non è, di per sé, sufficiente a escluderlo

Il Consiglio di Stato rigetta l’appello e muove da un principio fondamentale:

il mutamento della destinazione d’uso urbanisticamente rilevante di un immobile non necessariamente comporta l’esecuzione di opere edilizie, potendo consistere nella mera utilizzazione dell’immobile per una funzione diversa da quella originaria.

un cambio di destinazione d’uso può avere rilevanza urbanistica anche senza l’esecuzione di opere edilizie. Non è quindi necessario che l’immobile venga fisicamente trasformato in maniera radicale. È sufficiente che venga utilizzato in modo tale da essere assegnato, in concreto, a una categoria funzionale diversa da quella originaria. La sentenza richiama, a questo riguardo, l’art. 23-ter del d.P.R. 380/2001, che considera rilevante l’utilizzazione dell’immobile per una funzione appartenente a una diversa categoria funzionale anche quando non siano state eseguite opere.

Il Collegio ribadisce quindi che la presenza o l’assenza di opere edilizie non coincide con l’esistenza o meno di un mutamento d’uso. Può esservi cambio d’uso “senza opere”, perché ciò che assume rilievo è la funzione concretamente attribuita all’immobile. La stessa evoluzione dell’art. 23-ter viene richiamata dalla sentenza a conferma della possibilità di distinguere il mutamento della destinazione dal compimento di trasformazioni materiali.

Per stabilire se il cambio abbia rilevanza urbanistica occorre poi considerare anche le conseguenze sul carico urbanistico. Il Consiglio di Stato richiama il principio secondo cui il passaggio da una categoria funzionale all’altra assume particolare rilievo quando comporta una modifica degli standard urbanistici e delle esigenze generate dall’immobile sul territorio.

In questo caso il passaggio è individuato dal Collegio in maniera precisa:

Nel caso di specie, vi è stato appunto un cambio di destinazione d’uso da abitativo a terziario direzionale, sub specie di studio professionale, potenzialmente idoneo a determinare un incremento del carico urbanistico, derivante dalla frequentazione dell’immobile da parte del personale e della clientela (circostanza confermata anche nel contratto di locazione in atti, in cui, al punto 5, è previsto che l’immobile verrà utilizzato sia per le attività che comportano contatti diretti con il pubblico sia per quelle che non comportano contatti diretti con il pubblico).

Si tratta, quindi, di un cambio dalla destinazione abitativa a quella terziario-direzionale, categoria nella quale rientrano espressamente anche gli studi professionali e, più in generale, le attività di servizio alle imprese e alle persone. Un ufficio professionale frequentato non soltanto dal titolare, ma anche da dipendenti, collaboratori e clienti può determinare un incremento del carico urbanistico rispetto a un appartamento utilizzato ordinariamente come abitazione.

Nel caso concreto tale possibilità non era soltanto astratta: il contratto di locazione prevedeva espressamente lo svolgimento nell’immobile di attività sia con contatto diretto con il pubblico sia senza contatto con il pubblico. Per il Consiglio di Stato, questo dato confermava la natura effettivamente professionale dell’utilizzo e la sua potenziale incidenza urbanistica.

Il Collegio respinge anche la contestazione relativa alla originaria destinazione residenziale. La censura era stata proposta per la prima volta in appello e risultava quindi tardiva; inoltre non era assistita da documentazione probatoria. Al contrario, il contratto di locazione prodotto in giudizio conteneva un riferimento alla precedente utilizzazione dell’immobile come abitazione.

Il ruolo della cucina: perché non impedisce, da sola, il cambio d’uso

È proprio su questo punto che la decisione assume un interesse particolare. La presenza della cucina non viene considerata dal Consiglio di Stato una prova decisiva della permanenza della destinazione residenziale.

Il ragionamento sottostante è che la destinazione urbanistica non dipende esclusivamente dalle caratteristiche materiali dei locali. Un immobile può mantenere la cucina, il bagno, le camere e, in generale, una configurazione ancora compatibile con l’abitazione, ma essere nello stesso tempo concretamente utilizzato in maniera stabile per una funzione diversa, ad esempio come ufficio professionale.

Di conseguenza, la cucina può certamente rappresentare un elemento indiziario della potenziale reversibilità dell’uso: dimostra, cioè, che il locale può materialmente tornare a essere utilizzato come abitazione senza grandi lavori. Ma questo non significa che, nel periodo in cui esso è organizzato e utilizzato come studio, la destinazione professionale debba essere ignorata sul piano urbanistico.

È particolarmente significativo che il Consiglio di Stato dichiari irrilevante, ai fini della decisione, il fatto che non siano state realizzate opere capaci di “stravolgere” la conformazione dell’immobile e che, proprio per tale motivo, l’utilizzazione professionale possa essere considerata temporanea. Il principio affermato è che anche un cambio d’uso senza opere può essere illecito quando venga effettuato senza il titolo richiesto.

La presenza della cucina, pertanto, non neutralizza un mutamento d’uso che sia dimostrato da altri elementi concreti: nel caso esaminato vi erano stanze adibite a ufficio, postazioni di lavoro, computer, scaffalature, una segreteria, sale d’attesa e soprattutto una destinazione dell’immobile all’attività professionale comportante anche il ricevimento del pubblico. Il quadro complessivo è stato considerato più significativo della semplice conservazione di un vano cucina.

Ne deriva un principio pratico importante: non è il singolo elemento edilizio a decidere la destinazione d’uso, ma l’uso complessivamente e concretamente impresso all’immobile. Una cucina non rende automaticamente “abitazione” un locale che sia stabilmente organizzato e utilizzato come studio; nello stesso modo, la presenza di scrivanie o computer, isolatamente considerate, non sarebbe probabilmente sufficiente a dimostrare un cambio urbanisticamente rilevante. Occorre una valutazione complessiva della funzione esercitata, della sua organizzazione e degli effetti che essa può produrre, in particolare sotto il profilo del carico urbanistico.

Il mutamento di destinazione, anche se realizzato senza opere, è illecito in assenza di titolo, per cui l’immobile deve tornare alla originaria utilizzazione. L’opera strumentale al cambio di destinazione, costituita dal vano di collegamento realizzato tra le due unità immobiliare, deve essere demolita e, ferma la libertà della scelta degli arredi, l’immobile non può essere usato per attività che ne comportino la frequentazione del pubblico, con incremento degli standards urbanistici, salva la possibilità, per il futuro, di regolarizzare la situazione, operando il mutamento di destinazione conformemente alla normativa vigente (con s.c.i.a, se senza opere).

Nel caso specifico, inoltre, il Consiglio di Stato collega espressamente il carattere rilevante dello studio professionale alla possibilità di accesso di personale e clientela. La distinzione più significativa, quindi, non appare quella fra immobile con cucina e immobile senza cucina, ma quella fra un’abitazione nella quale venga eventualmente esercitata anche un’attività personale e professionale e un immobile che, per modalità di organizzazione e utilizzazione, abbia assunto effettivamente la funzione di ufficio aperto o comunque destinato anche alla frequentazione di terzi.

Il Consiglio di Stato ha quindi confermato la decisione di primo grado e rigettato l’appello. Il vano realizzato per mettere in comunicazione le due unità, ritenuto strumentale al cambio di destinazione, deve essere eliminato. Quanto all’uso dei locali, il Collegio precisa che resta libera la scelta degli arredi, ma l’immobile non può essere utilizzato, nella situazione contestata, per attività comportanti la frequentazione del pubblico e il conseguente incremento degli standard urbanistici.

Cambio d’uso senza opere e applicazione del “Salva Casa”

La sentenza sottolinea tuttavia che ciò non impedisce al proprietario di regolarizzare successivamente la situazione. Il mutamento potrà essere effettuato nel rispetto della disciplina vigente e il Consiglio di Stato richiama, per il cambio senza opere, la possibilità di procedere attraverso la SCIA secondo l’attuale formulazione normativa. L’appello viene infine definitivamente respinto, con compensazione integrale delle spese di giudizio in considerazione della particolarità della vicenda.

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